對高校會計內(nèi)部控制及職務(wù)犯罪預防的思考

　　【摘要】高等教育需求的日益普遍化，使各高校的資產(chǎn)和經(jīng)費總量大幅度增加，誘發(fā)大量的職務(wù)犯罪，其主要原因是內(nèi)部會計控制薄弱。所以，如何加強會計監(jiān)督，構(gòu)建相互制約、自我約束、自我調(diào)整、管理有效的內(nèi)部會計控制機制，維護高校經(jīng)濟管理和財務(wù)管理秩序，成為預防教育職務(wù)犯罪的關(guān)鍵。
　　
　　2006年3月29日，國家審計署公布了18所部屬高校財務(wù)收支審計結(jié)果，發(fā)現(xiàn)18所高校亂收費總計達8.68億元，債務(wù)總額達72.75億元。上海市檢察機關(guān)一年中就查處了104件發(fā)生在教育系統(tǒng)中的貪污賄賂和挪用公款等經(jīng)濟犯罪案件。這些行為嚴重侵害了國家教育管理機制，破壞了正常的教育財務(wù)管理秩序，損害了國家和社會公眾利益，具有嚴重的社會危害性。
　　
　　一、高校會計內(nèi)部控制中存在的問題
　　
　　（一）會計內(nèi)部控制意識趨向弱化
　　其主要表現(xiàn)在：1.我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，各種干擾正常經(jīng)濟秩序的問題層出不窮，高校這塊有著“凈土”美譽的地方同樣不時浮出腐敗丑聞。一些高校領(lǐng)導對會計工作的領(lǐng)導責任模糊，導致會計控制混亂，會計信息失真，瞞天過海，隱瞞預算收入，套取財政部門的預算撥款等。2.一些內(nèi)部會計控制的執(zhí)行、檢查流于形式，稽核的范圍有限，以偏概全，以點代面，缺乏完整性和規(guī)范性。3.一些高校在預算執(zhí)行時，沒有相應的跟進、分析和評價制度，以致很難對其執(zhí)行情況和資金的使用效益做出準確的分析與評價，只能做出基本的、概括的分析，不能及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中存在的預算內(nèi)容不實、預算約束力不強等問題。4.在資金使用過程中比較盲目，經(jīng)常出現(xiàn)按需使用，沒有科學統(tǒng)籌安排，使預算在執(zhí)行中偏離計劃的現(xiàn)象普遍存在。
　　
　　（二）學校負責人和財務(wù)人員相互勾結(jié)，貪污、挪用公款現(xiàn)象時有發(fā)生
　　如上海市某高校原校長、原副校長、原總務(wù)主任、出納員等5人，利用職務(wù)便利私自截留學生家長交納的部分捐資助學款，不入財務(wù)賬，而后結(jié)伙私分或單獨侵吞，他們共計貪污60余萬元。又如某大學財務(wù)處原副科長利用職務(wù)便利、先后9次私自將公款215萬元借給他人從事營利活動，直至結(jié)案時尚有60余萬元未歸還。
　　
　　（三）會計內(nèi)部控制制度不健全，為職務(wù)犯罪帶來可乘之機
　　隨著高校改革的深入，高校相繼建立起了相關(guān)的內(nèi)部會計控制制度，但大多缺乏科學性與合理性，而且原則性強，可操作性差。一些單位把某些規(guī)章制度等同于內(nèi)部會計控制制度，內(nèi)部控制制度不健全或形同虛設(shè)，甚至沒有建立相應的自我防范、自我約束的內(nèi)部控制制度、機制，致使財務(wù)控制存在許多漏洞，會計信息失真，財務(wù)管理秩序混亂。這給高校內(nèi)部有關(guān)人員貪污、挪用公款、非法侵占財產(chǎn)的行為帶來了便利，為職務(wù)犯罪帶來可乘之機。
　　
　　二、高校內(nèi)部會計控制及職務(wù)犯罪原因剖析
　　
　　（一）法律約束機制不健全
　　新《會計法》的頒布實施，從宏觀上為會計人員依法履行會計監(jiān)督職能提供了保障。但某些條款缺乏可操作性。如《會計法》中規(guī)定：“會計人員……對嚴重違法損害國家和社會公眾的收支不向主管單位或者財政、審計、稅務(wù)機關(guān)報告，情節(jié)嚴重的，給予行政處分；給公私財產(chǎn)造成重大損失，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”這樣的規(guī)定很強硬，也非常必要，但缺乏可操作性。因為實際工作中，面對高校財務(wù)違法或違規(guī)行為，會計人員知情不舉，就會違反會計法，要負法律責任；如果向有關(guān)部門舉報，日后又有可能受到主管領(lǐng)導及相關(guān)利害人的打擊報復，因執(zhí)行內(nèi)部控制的人員和內(nèi)審人員的升職和待遇甚至是否能在本崗位工作都與校領(lǐng)導息息相關(guān)。被監(jiān)督者管理監(jiān)督者，如何監(jiān)督？從而把會計人員擺在一個進退維谷的尷尬位置。
　　
　　（二）內(nèi)部會計控制意識淡薄
　　由于長期受計劃經(jīng)濟時期招生有計劃，專業(yè)設(shè)置有規(guī)定，教育經(jīng)費靠撥款的影響，我國高等學校在觀念及管理上尚未完全適應市場經(jīng)濟的新情況，沒有完全認識到高校是獨立法人的含義，“高校經(jīng)營”對許多人而言還是陌生概念。高校領(lǐng)導層對于內(nèi)部會計控制重要性的認識仍較模糊，害怕內(nèi)部會計控制會束縛、控制他們分管的事務(wù)，使自己難以施展才能。即使有的實施了內(nèi)部會計控制也無非是一些原則制度而已，對內(nèi)部會計控制重要性和緊迫感認識不夠，導致了內(nèi)部會控計制度有據(jù)難依，造成內(nèi)部會計控制制度形同虛設(shè)，作為貫徹實施內(nèi)部會計控制規(guī)范的職能部門也就聽之任之。
　　
　　（三）內(nèi)部會計控制機構(gòu)沒有嚴格的約束力
　　內(nèi)部會計控機制是為了實現(xiàn)既定目標所采取的措施、方法，是系統(tǒng)化、制度化和規(guī)范化的一套嚴密的控制措施。但目前這一機制在一些高校還不健全，主要表現(xiàn)在：一是對重要環(huán)節(jié)和重要崗位人員的控制還不夠嚴，存在控制的弱點、盲點；二是對主要環(huán)節(jié)和重要崗位的認識不足，針對性不強，重點不突出；三是現(xiàn)行制度中對業(yè)務(wù)規(guī)程的控制制度多，對人員的責任控制少，尤其是對管理層的控制較少。如許多高校對管理層制定的崗位責任制，只規(guī)定了工作范圍、職責權(quán)限，但沒有任何責任追究制度和獨立監(jiān)督制約制度。
　　
　　（四）財務(wù)管理及運作機制方面存有缺陷
　　主要表現(xiàn)在：1.高等院校自身類似小社會，涉及面廣，內(nèi)設(shè)機構(gòu)多，許多高校僅財務(wù)部門就有二級管理和三級管理之分，存有弊端。如校方財務(wù)處為一級，下屬院部處系的財務(wù)科、室為二級，再下屬或派生的校辦企業(yè)、三產(chǎn)的財務(wù)為三級。從目前高校的財務(wù)管理現(xiàn)狀分析，三級管理較二級管理難以監(jiān)管到位，容易上下失控，所產(chǎn)生的問題、漏洞相對較多。2.高等院校各部門財務(wù)分支重疊，銀行賬戶點多面廣，難以控制。如實行三級財務(wù)管理的某大學，僅院、部、處、系下屬的課題組就擁有數(shù)千萬元科研經(jīng)費，最多時全校各種銀行賬戶達幾百個。如原某大學財務(wù)處處長劉某，將學校大筆外匯現(xiàn)鈔收入存放在保險柜內(nèi)，后又以其私人名義存入銀行，數(shù)額高達16萬美元，所生利息無人知曉，直至案發(fā)。
　　
　　三、強化高校內(nèi)部會計控制預防職務(wù)犯罪
　　
　　（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的內(nèi)部會計控制意識
　　《會計法》第21條明確規(guī)定：“各單位應當建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。”《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范(試行)》第17條第二款也明確規(guī)定：“內(nèi)部會計控制應當約束單位內(nèi)部涉及會計工作的所有人員，任何個人都不得擁有超越內(nèi)部會計控制的權(quán)利。”“內(nèi)部會計控制應當涵蓋單位內(nèi)部涉及會計工作的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，并應針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點，落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。”因此，各個高校應當轉(zhuǎn)變原有的觀念，把對內(nèi)部會計控制的認識統(tǒng)一到這些規(guī)定上來，樹立明確的內(nèi)部會計控制意識。當前主要應著重樹立八種意識即，全面預算控制意識、不相容職務(wù)相互分離控制意識、授權(quán)批準控制意識、會計系統(tǒng)控制意識、信息化技術(shù)控制意識、財產(chǎn)保全控制意識、風險控制意識、內(nèi)部報告控制意識。同時，把思想教育放在首位，扎扎實實組織開展一系列教育活動，夯實全體員工的思想基礎(chǔ)，消除各種引發(fā)案件的主觀動機。如以典型案件為反面教材，通過透徹分析案發(fā)原因及承擔的責任來教育相關(guān)工作人員，以提高拒腐防變的能力，培育良好的內(nèi)部文化和內(nèi)部控制環(huán)境。
　　
　　（二）完善內(nèi)部控制制度，建立健全會計監(jiān)督體系
　　《高等學校財務(wù)制度》第47條規(guī)定：“高等學校必須接受國家有關(guān)部門的財務(wù)監(jiān)督，并建立嚴密的內(nèi)部監(jiān)督制度。”從法律的角度強調(diào)了高校須建立內(nèi)部會計控制制度。建立健全的內(nèi)部控制制度是實現(xiàn)會計監(jiān)督的基礎(chǔ)，是內(nèi)部會計控制的最終體現(xiàn)。建立完善的內(nèi)部監(jiān)督制度，要在有效的治理結(jié)構(gòu)環(huán)境下，解決好以下問題：1.必須在鞏固和完善日常管理的基礎(chǔ)上，確定內(nèi)部控制的對象、范圍、內(nèi)容和方法。同時要根據(jù)新任務(wù)、新情況，制定出相應的細則，使其更具可行性、可操作性。2.完善內(nèi)部會計制度及嚴格核算的基本程序，健全財產(chǎn)物資領(lǐng)用、財務(wù)收支審批等內(nèi)部管理機制；建立內(nèi)部制約制度，制定明確的崗位責任制；要確保不相容崗位的相互分離、相互牽制。特別是對資金管理的關(guān)鍵崗位和薄弱環(huán)節(jié)實施稽核制度，組織定期、不定期或突擊式的抽查、檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，強化會計控制的監(jiān)督力度，增強制度執(zhí)行的有效性。3.建立獨立的內(nèi)部審計監(jiān)督制度，強化內(nèi)部審計職能。現(xiàn)代高校不僅要求有內(nèi)部會計控制制度，還要有強有力的獨立的經(jīng)濟監(jiān)督內(nèi)部審計機構(gòu)進行監(jiān)督或再控制。內(nèi)部審計可以通過其對經(jīng)濟活動全面、經(jīng)常、及時的監(jiān)督促使高校建立健全科學有效的內(nèi)部控制制度，并達到內(nèi)部控制規(guī)范化和自我約束的要求。
　　
　　
　　（三）建立健全高校經(jīng)濟責任制，完善高校經(jīng)濟監(jiān)督機制
　　建立健全校(院)民經(jīng)濟責任制，是完善高校內(nèi)部會計控制體系的重要內(nèi)容。高校應當按照責、利相結(jié)合的原則，在校內(nèi)實施“教育、科研事業(yè)經(jīng)濟責任制，以明確各部門的經(jīng)濟責任，促使全校各部門及教職工重視關(guān)心學校財務(wù)的運行情況。在此基礎(chǔ)之上，建立健全校內(nèi)財務(wù)、審計、監(jiān)察、物資、勞資等行政機構(gòu)監(jiān)督為主，多級監(jiān)督、社會監(jiān)督和教職工監(jiān)督為輔的監(jiān)督保障體系，并結(jié)合經(jīng)濟責任制確定監(jiān)督日標，實行以事前和事中監(jiān)督為重點，事后監(jiān)督為補充的監(jiān)督機制。
　　
　　（四）進一步規(guī)范財務(wù)管理體制，完善各項財務(wù)制度，從機制上杜絕和減少貪污賄賂等犯罪行為
　　合理設(shè)置財務(wù)管理機構(gòu)，減少層次，增加各部門財務(wù)狀況的透明度，確保教育經(jīng)費運作的良性循環(huán)。逐步推廣會計委派制，高校內(nèi)部各部門主辦會計由校方統(tǒng)一定崗委派，定期輪換，使各學校、各部門的財務(wù)收支、運作情況始終處于上級財務(wù)部門的監(jiān)管之下。對于學生交付的學雜等費用，盡量采用活期儲蓄、信用卡銀行轉(zhuǎn)賬收費，不得已收取現(xiàn)金的，經(jīng)手人必須做到當日收款當日上交財務(wù)。嚴把財務(wù)人員用人關(guān)，會計人員必須具備會計上崗證，經(jīng)常性地進行會計法等業(yè)務(wù)培訓和法制教育，以培養(yǎng)自覺抵御金錢誘惑的能力。同時，規(guī)范學校的基建采購及三產(chǎn)的承發(fā)包等活動，按照公開、公平、公正原則，能采用招投標的一律公開招投標，對于零星業(yè)務(wù)，也應“貨比三家”，集體審定。
　　
　　（五）改革會計人事制度推行會計委派制
　　在現(xiàn)行會計管理體制下要求會計人員客觀、公正地履行職責處理會計事務(wù)，完全不受單位領(lǐng)導人的影響，堅持不辦理不合法的業(yè)務(wù)、不提供虛假的會計信息在客觀上確實存在困難，因為會計人員可能會因此而失去工作，并會受到打擊報復。為此提出了實行會計委派制，以改革目前會計人員的行政隸屬關(guān)系、人事關(guān)系和工資福利關(guān)系，從而保障他們的合法權(quán)益。具體說就是單位的會計機構(gòu)負責人或會計人員由政府財政部門、單位的上級主管部門或是投資人直接委派，即會計人員的人事關(guān)系完全與受委派的單位脫鉤，這樣就可以使得會計人員減少后顧之憂，敢于負責，敢于認真依法行使會計監(jiān)督的職能。筆者認為，在高校如何快捷、低成本地獲取有關(guān)財產(chǎn)管理者活動的信息，并有效地約束、監(jiān)督其經(jīng)濟活動行為，會計委派制具有積極的作用。委派會計負責被派單位的會計核算工作，掌握著單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)運行的第一手資料，對管理者的行為信息有著充分的了解；同時，委派會計的人事和經(jīng)濟利益獨立于單位管理者的控制之外，可以毫無顧慮、客觀公正地提供包含經(jīng)營管理者行為的真實信息。委派會計具備成為最佳監(jiān)督者的客觀條件——了解被監(jiān)督者的活動，也具備主觀條件——對被監(jiān)督者的行為信息進行客觀的反映，委派會計自然就成為最佳的監(jiān)督者人選。委派會計可以通過對高校經(jīng)濟活動的全而、經(jīng)常、及時的監(jiān)督，促使高校建立健全科學有效的內(nèi)部控制制度，達到內(nèi)部控制規(guī)范化和自我約束的要求。