基層人大工作與政治文明建設大家談（二十八）

　　高靜：通過立法治“狗患”是個好辦法 如何治理“狗患”成為時下熱議的話題，江蘇省南京市人大常委會研究室高靜撰文介紹說，在2007年3月27日召開的南京市人大常委會會議上，《南京市養犬管理條例（草案）》正式提交會議審議，治理“狗患”這一市民多年關注的熱點問題將有法可依。近年來，養犬現象日漸普及，犬只的品種和數量呈不斷增多的趨勢。據不完全統計，南京市目前犬只總量大約為9.3萬余條，其中城區約有3.2萬多條、農村約有6.1萬多條。2004年，養犬的行政許可和養犬管理費被取消，使得養犬管理工作失去了有力的措施和手段，狗吠、犬便溺、公共場所遛狗等成為市民關注和投訴的熱點，犬傷人事件時有發生，引發了大量的糾紛和案件，影響了人與人之間的和諧相處，“狗患”帶來的相關問題日益突出。從南京市衛生行政部門統計資料顯示，僅2006年，南京市共有3萬多人因被狗咬傷、抓傷到醫療機構注射狂犬病疫苗治療，4人因感染狂犬病死亡，市內一城區法院近兩年受理了17起狗傷人案件，市民要求治理“狗患”的呼聲日趨增高。為此，該草案設立了養犬需要登記的行政許可制度，明確了養犬的條件和免疫、登記程序，對養犬行為設定了一些必備的條件，由主管機關登記管理進行適度干預，起到控制犬類總量、規范養犬行為的作用。同時，對犬只免疫、登記的條件、程序及管理部門職責進行了詳細規定，并根據服務群眾、方便群眾的原則，要求相關部門在犬只集中登記期間，提供免疫、登記一站式服務。注重加強了對養犬的綜合管理，明確規定了相關部門、基層組織以及民間組織在養犬管理方面的職責和作用。為使養犬人遵守社會公德，草案規定，重點管理區未經登記和免疫不得養犬，個人養犬每戶不得超過兩只，不得飼養烈性犬；一般管理區未經免疫不得養犬。同時規定，本市范圍內的醫院、療養院、幼兒園、學校禁止養犬。不得攜犬進入機關、醫院、學校、體育場館、博物館、圖書館、影劇院，以及設有犬類禁入標志的公共場所；攜犬外出時應采取措施，防止犬傷人和污染環境衛生；對犬只傷害他人的，養犬人應當立即將被傷害人送至醫療機構診治，先行墊付醫療費用，并依法承擔民事責任。飼養犬只不得危害公共利益，不得干擾他人正常生活。犬吠影響他人休息時，養犬人應當采取措施予以制止。
　　阮珠有：貫徹實施監督法須清理有關規定突出監督重點 2007年1月1日正式實施的監督法，明確了人大及其常委會監督工作的重點、應遵循的基本原則以及監督工作的形式和程序等，規范了人大常委會最為關注、最希望規范的問題。人大常委會如何按監督法的要求進一步搞好監督工作？清水縣人大常委會主任、黨組書記阮珠有撰文說，第一，要緊密結合實際，認真學習好監督法，領會監督法的精神實質，把思想認識和行動統一到監督法上來，為監督法的有效實施奠定堅實的思想基礎。第二，對現行的工作制度按照監督法的規定進行調整和規范。對人大常委會制定的工作文件，要進行全面清理，符合監督法的要進一步深化和細化，對不符合監督法的要及時調整。特別是監督法對政府組成人員的評議工作進行了規范，把過去的述職評議轉化為專項工作評議，評議的方式和內容主要是針對部門的工作進行，最后測評的是對部門工作的滿意與不滿意，而不再對部門領導個人進行滿意不滿意測評，這都要在今后的監督工作中用工作制度進行規范。第三，要突出監督重點，提高監督實效。一是繼續加大法律監督力度。監督審判機關、檢察機關嚴格執法，公正司法；要把義務教育法、土地承包法、公務員法等法律法規的實施作為執法監督的重點，監督行政機關依法行政；要加大“五五”法制宣傳教育，增強全社會的守法意識與法治觀念，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。二是進一步強化工作監督。重點加大對計劃預算執行、重點項目建設、教育科技文化事業發展和社會主義新農村建設，推進現代農業建設、農村城鎮化建設、農民減負等工作的監督力度。三是加強對被任命干部的監督。不斷改進監督方式，促進任命干部依法行政、依法管理國家事務。四是加強熱點難點問題的監督。要暢通人大信訪渠道，督促有關方面認真解決人民群眾反映強烈的突出問題和帶有普遍性的問題，切實維護人民群眾的合法權益。通過行之有效的監督，為構建和諧社會和推進社會主義新農村建設創造法治環境。
　　周貴文：代表如何在人代會期間履行職責人代會是人大代表履行職責的主要場所，那么，人大代表如何在大會期間履行職責呢？張掖市甘州區人大常委會副主任周貴文撰文認為，（1）會前做好充分準備。為了在會議期間行使好職權，代表在會前應做好三項準備。一是知情知政準備。代表在會前應積極參加視察、調研和走訪選民活動，認真查閱與行使職權有關的各方面資料，深入了解當地經濟社會發展情況、國家機關履行職責情況以及社情民意。二是審議發言準備。如提前審閱大會的各項報告，準備好審議意見。同時，根據大會的各項議題，結合自己了解的各方面情況，進行分析研究，做好有關問題的發言準備。三是提交議案或建議的準備。應在調查研究的基礎上，找準問題的切入點，選好題目，進行論證，形成書面材料，向大會提交高質量的議案或建議。（2）會中認真審議。一要踴躍發表意見。不能“重選舉，輕審議”。二要通過走訪選民、查閱資料、代表間互相切磋交流等方式，不斷提高審議發言水平，積累審議報告的經驗。三要講求效率。審議發言應圍繞議題講真話、道實情，不偏離議題，切忌把審議發言變成匯報工作或講學習體會。（3）依法行使好會議期間的各項職權。代表在大會期間除了審議之外，還有選舉、提議案、質詢等其他職權。從目前情況看，這些職權的行使都還沒有完全到位。產生的原因是多方面的，解決的途徑除了會議進一步充分發揚民主外，作為代表應當注意三個問題：一是要擺正個人位置，珍惜手中的每項職權，真正做到發一次言、舉一次手、投一張票、提一件議案或建議都能代表人民的利益和意志；二是了解有關人大工作的法律規定，嚴格按運作程序行使職權；三是要正確處理堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事的關系。
　　石永寧：人大代表應維護代表職務活動的純潔性慶陽市人大常委會石永寧撰文說，中央九號文件規定：“要把代表依法執行職務的活動與個人職業活動嚴格區別開來，不得借執行代表職務從事個人職業活動。”這對于維護代表職務活動的純潔性具有針對性和非常重要的指導意義。一是維護代表職務活動的純潔性，是堅持和完善人民代表大會制度的本質要求。從法理上說，代表一經法定程序選舉產生，便與選民或者選舉單位形成了特定的權利義務關系。法律授予代表提出議案權、審議表決權、、批評建議權、言論免責權、物質保障權等諸多職權，其根本目的是保證代表把人民群眾的權利和利益概括好、表達好、維護好。如果代表借執行職務從事職業活動，并憑借其代表身份所享有的特定職權去達到個人或職業目的，就有悖于人民群眾和法律賦予其特定職權的初衷，就會使人民群眾對代表職務活動的正當性和信任度降低，在一定程度上失去對人民代表大會制度的興趣和熱情，最終損害人民代表大會制度本身。因此，維護人大代表職務活動的純潔性，是堅持和完善人民代表大會制度的一項長期任務。二是代表職務活動的純潔性，關鍵是要區分職務活動和職業活動應遵守不同的法律規則。每個人在社會上都具有多種身份，代表亦不能例外。在我國的各級人大代表中，兼職代表占絕大多數，這些代表不脫離本職工作，一方面有利于代表與其所代表的人民群眾息息相通、利害相關，對時政的得失利弊有更為切身的感受，具備更強烈的利益訴求和執行代表職務的責任感；另一方面也在客觀上容易造成職務與個人職業的混同現象。其實，區分兩者并非難事，因為它們性質不同，所涉及領域不同，適用的法律規則也不相同。大致來說，公民活動的領域可分為政治領域和民事領域兩大部分，前者屬于公法（政治法）調整的范疇，后者則是私法（民商法）關注的領域。民事活動必須遵循自治、平等、誠信的原則和民事相關法，平等是民事活動正常進行的前提。而政治活動總是與國家權力的運行有關，國家權力與公民是管理與被管理的從屬關系，與民事活動的平等原則有著質的不同。因此，專屬于私法調整的領域，就不能用公法來調整。由于職業總是與生存手段、經濟活動聯系在一起的，代表個人的職業活動顯然屬于民事（私法）領域，如果利用公法上的權利資源優勢去實現私人目的，對其他私法主體來說，就是一種歧視和不平等。 一個公正的代表，在自己的職業活動中不應當追求這種特權和不平等，而應當盡可能地把職務與職業加以嚴格區分、在職務活動中主動排除對個人等非相關因素的考慮，而在職業活動中自覺遵守職業道德和職業規則，不以身份優勢謀求不當利益。三是維護代表職務活動的純潔性，需要加強監督和正確引導。目前選民和選舉單位對代表的監督確是薄弱環節，應當引起重視。最基本的方法是要按中央九號文件要求，不斷完善代表執行職務活動的各項制度，如建立代表職務活動公開制度、代表向選民或選舉單位述職制度等，保證選民和選舉單位的知情權，為選民或選舉單位實施對代表的監督提供依據。各級人大常委會應當加強對代表職務活動的引導，對代表不適當的職務活動及時亮出紅燈；落實職務活動回避制度的有關規定；代表所提建議凡涉及個人和其親屬問題的以及推介產品的，不作為意見、批評和建議處理。這些措施對于維護代表職務活動的純潔性無疑是必要的，進而使代表職務活動因其純潔而在人們的心目中更加神圣和崇高。
　　
　　白忠誠：個別任免還是堅持“個別”的好肅南裕固族自治縣人大常委會白忠誠撰文說，肅南裕固族自治縣十五屆人大一次會議以來，縣人大常委會前后任免了9名副縣長（其中任命4名、免職5名）。在十五屆人大四次會議上，有代表對此提出異議，認為本屆縣人大常委會從第一次會議到第四次會議3年間先后任免副縣長達9人之多是不合適的。我國地方組織法第四十四條規定，在本級人民代表大會閉會期間，人大常委會有權決定本級人民政府副職領導人的個別任免。關于“個別任免”的具體數額，全國人大有明確的法律解釋，即“任免一兩名副職領導人，可以屬于個別任免”。由于交流、退休、掛職鍛煉等需要，有時干部變動可能稍多一些，但也不能在兩次大會之間把政府副職領導大部分更換。而肅南裕固族自治縣人大常委會3年中先后任免副縣長9名之多，居然超過了本屆政府領導職數的總和，也就難稱之為“個別任免”了。要改變這種狀況，除了人大常委會堅持個別任免的原則外，黨委在兩次人代會期間提出干部任免建議時也應堅持“個別”的好。
　　馬玉武：確保農民工選舉權利江蘇省徐州市人大常委會研究室馬玉武撰文說，目前，正在全國進行的縣鄉兩級人大換屆選舉是2004年修憲以來的第一次同步換屆選舉，涉及的選民有9億之多，其中鄉級人大換屆選舉涉及的選民有6億多人。在這6億多選民中，流動人口占了很大的比例。隨著社會主義市場經濟的飛速發展，我國流動人口的數量從1993年的7000萬增至2007年的2個億，其流動的頻繁程度、數量、規模還有繼續上升的趨勢，超過我國總人口14%以上，占農村勞動力45%左右的流動人口80%以上具有選舉權和被選舉權。據有關報道，目前，北京市的流動人口已經超過500萬；上海市超過400萬；深圳市超過300萬……許多地方的外來人口比本地人口還多好幾倍，如廣東省東莞市本地人口才100多萬，而外來人口則多達500多萬。他們的參選與否對于推進我國民主法制建設的進程有著舉足輕重的意義。流動人口大多來自于農村，大多在大城市中從事建筑、商業、服務等勞動強度大、收入報酬低的工作，人們稱他們為農民工。流動人口常年奔走于他鄉，為我國的城市建設和經濟的快速發展做出了巨大的犧牲和奉獻。經過20多年的改革開放，目前很多流動人口已不再是過去“離土不離鄉”的農民工，也并非冬去春回的“候鳥”。他們中的許多人 “根”已深深地扎在城市的沃土之中。他們是一支推動城市經濟建設、城市發展和方便市民生活的重要力量，成為城市人口和產業階層中不可或缺的一個重要組成部分。目前，很多地方已認識到流動人口在城市中的重要作用，認真地將流動人口改稱為“新市民”，說明了流動人口這個特殊群體的社會地位正有所上升。盡管這些城市的有關部門想盡一切辦法重點為流動人口解決居住證、社保、子女九年義務教育、購買房屋汽車、購買公園年卡、公交月票、聚集區管理等難點問題，但是在流動人口其應享有的選舉權及被選舉權問題上，至今沒有一個兩全其美的對策。對于這些“在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的”流動選民如何參加選舉，《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》第九條規定：“經原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的親屬或者其他選民在原選區代為投票”。可是在實際選舉中，在各大城市中長期打工和居住的流動選民因不了解流出地候選人的情況，不僅不愿意為選舉專程回鄉投票，而且他們中的大多數人也根本不愿意委托親屬投票，這就為流出地少數人弄虛作假打開了方便之門。即便委托親屬投票，也很難保證委托人真正的意愿。同樣，對于“實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的”選民，《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》也作出了“在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉”的規定。但在實際操作中，農民工被選為居住地人大代表的可能性卻微乎其微，即使個別人偶然當選也只是一種象征或點綴，很難代表流動人口這一特殊群體利益訴求。有鑒于此，筆者認為，進一步完善現行有關選舉的法律法規刻不容緩。建議把“新市民”這一新的社會階層的稱謂固定下來，連同允許“新市民”在居住地參選人大代表的相關比例，用法律的形式固定下來。從選民登記來看，目前的選民登記形式過于陳舊，不僅費時、費力，還容易錯登、漏登、重登，對于遍布全國各地的流動人口來說，則更是困難重重。要想實現選民登記的科學化和準確化，現行的選民登記方式必須改革。據2006年10月26日《文匯報》載，上海市在選民登記上共為選民提供了五種方式：上網、上線(電話)、上機(POS機讀取社保卡)、上站(選民登記站)、上門(移動POS機讀取社保卡或手工登記)。其中超過80%的選民采用了上機、上網的登記方式。實現了變手工登記為電子化、數字化、網絡化登記，從被動接受傳統登記到主動選擇現代登記方式的跨越。筆者認為，在當今電子化、數字化、網絡化手段早已在我國廣大城鄉普及的情況下，利用現代化技術手段，使選民在登記中做到不漏登、不錯登、不重登，進而實行電子化、數字化、網絡化投票，并在投票中做到一人一票，完全不是難事。我國選民眾多、情況復雜，尤其是“新市民”分布廣泛、不易查找，在這樣的國情下，選擇多種形式的登記甚至投票不失為一種較好的辦法。
　　胡鳳玲：當前鄉鎮人大工作面臨的困難及其對策平涼市人大常委會胡鳳玲撰文說，從目前情況看，鄉鎮人大工作面臨著一些困難和問題。一是工作力量不足。鄉鎮人大在閉會期間沒有常設機構，只設1名人大主席、而且絕大多數鄉鎮人大主席都包村、包項目，鄉鎮黨委考核人大主席的工作成績不是看人大工作，而是看所包村和所包項目的完成情況。因此鄉鎮人大主席每年只能把大量精力用于搞中心工作，很少有時間和精力專心搞人大工作。兼職人大工作人員也由于黨委、政府安排的工作忙而很少有時間干人大工作，鄉鎮人大工作力量明顯不足。二是對鄉鎮人大工作重視不夠。一些縣鄉黨委、政府對鄉鎮人大工作重視支持不夠，要求人大主席搞中心工作的多，支持幫助人大主席開展人大工作的少，個別鄉鎮的人大主席還只是副科級，鄉鎮人大缺少應有的地位。三是經費不足。有關法律法規和黨委文件明確規定，鄉鎮財政要將鄉鎮人大代表活動經費列入預算，并按期足額撥付。但目前仍有一些鄉鎮沒有落實代表活動經費或者代表活動經費達不到標準要求。許多鄉鎮人大經費緊缺，制約了代表活動和人大工作的開展。四是鄉鎮人大工作者和人大代表的能力和素質有待進一步提高。受各種因素的制約，與同級黨委、政府相比，鄉鎮人大主席和人大工作人員外出考察學習和接受培訓的機會較少，致使人大主席和人大工作人員觀念更新不快、知識面狹窄、人大業務生疏、方法不靈活，在一定程度上影響了鄉鎮人大工作的正常開展。鄉鎮人大代表有很大一部分是農民，文化素質和履職能力普遍較低，有些農民代表常年外出打工經商，代表作用不能很好發揮。要解決這些困難和問題，需要從以下四個方面入手：一要進一步加強鄉鎮人大的組織建設和制度建設。要結合鄉鎮人大換屆，按照正科級建制配齊鄉鎮人大主席。鄉鎮黨委書記或副書記兼任人大主席的要配備1名專職人大副主席，并至少配備1名專職人大工作人員。鄉鎮黨委要重視和支持人大開展各項工作，既要按照黨委分工安排人大主席參與搞好中心工作，又要安排一定的時間讓人大主席開展人大工作，行使人大職權。縣級人大常委會要加強對鄉鎮人大工作的指導，幫助鄉鎮人大工作理清思路，制定完善各項工作制度，使鄉鎮人大工作走向制度化和規范化。二要為鄉鎮人大開展工作提供經費保障。各鄉鎮要將人大代表活動經費列入財政預算，按時足額撥付，并根據經濟發展狀況，逐步提高標準。同時，要落實鄉鎮人代會、換屆選舉和人大辦公經費，為鄉鎮人大正常開展工作提供保障。三要加大對鄉鎮人大工作者和人大代表的培訓力度，提高鄉鎮人大自身素質。縣級人大要定期開展人大業務培訓，組織鄉鎮人大主席和工作人員系統學習有關法律法規和人大業務知識，讓他們熟練掌握人大工作的程序和方法，全面提高素質和履職能力。四要組織開展好各項人大工作，充分發揮好代表作用。鄉鎮人大要認真履行法律法規賦予的各項職權，組織人大代表圍繞黨的中心工作和人民群眾關注的熱點難點問題，開展視察、調查、執法檢查和評議等活動。要為代表履行各項職權提供服務，及時收集整理人大代表的意見建議，并督促政府辦理落實。