淺議地方立法選項標準問題

　　制訂年度立法計劃是地方立法的一項重要的基礎性工作。制訂年度立法計劃工作主要分為立法建議項目的征集提出、論證協調、篩選確定和立法計劃草案的編制、審定、報批等四個環節，其中立法建議項目的篩選和確定環節，是制訂年度立法計劃工作中一個極其重要的環節。建立一個科學的立法選項機制，關鍵在于確立一個合理的選項標準。確立立法選項標準，簡而言之，就是將立項所必備的各種要素分解量化并以制度的形式固定下來。確立立法選項標準，有助于全面、系統、客觀地分析、評價、審視立法建議項目的可行性、急需性等條件，科學、合理地篩選和確定立法項目，盡可能減少立項過程中的主觀性、隨意性和盲目性。
　　筆者認為，立法選項的標準分為可行性標準和急需性標準，同時在立法選項時必須統籌考慮其他方面的因素。
　　
　　(一)關于可行性標準
　　
　　可行性標準主要是衡量立法建議項目立法條件是否成熟的標準。筆者認為可行性標準主要有以下四項：一是立法建議項目經過了充分的調查研究，所要解決的主要問題比較明確，并提出了相應的立法對策；二是立法所擬調整的社會關系比較明晰，所擬解決的主要問題可以通過立法的方式解決；三是立法所涉及的體制性矛盾已經協調解決或者可以協調解決；四是已經草擬出比較規范的法規草案和起草說明等。
　　之所以用以上四個標準來衡量立法建議項目的可行性，筆者是這樣考慮的：首先，調查研究工作是立法工作中最基礎的工作。調研工作搞得扎實與否，問題吃得透不透，是考察立法項目是否可行的前提條件。其次，立法所擬解決的問題能否通過立法的方式解決，也是能否立項的重要條件。如果立法所擬解決的主要問題屬于應當由國家專屬立法權解決的問題，或者是突破上位法規定賦予執法部門特殊手段的問題，或者是改革中比較復雜的一些體制性問題、遺留性歷史問題等，這樣的項目一般不能考慮立項。第三，協調工作也是立法工作中的一項關鍵工作。立法中所涉及的主要矛盾和問題，特別是體制性的矛盾，是否協調好或者能否協調好，是立項的一個重要條件。實踐證明，提案單位沒有做好協調工作的法案，是很難審議通過的。第四，比較規范的草案文本和起草說明，也是立項最基本的條件之一。所謂比較規范的草案文本，主要是指草案文本的體例結構和文字表述符合立法技術規范。比較規范的起草說明，主要是指起草說明中需要說明的主要問題論點清晰、論據充足、論證充分。這也是對起草單位最起碼的要求。
　　
　　(二)關于急需性標準
　　
　　急需性標準主要是衡量立法建議項目的立法必要性、迫切性的標準，又稱優先性標準。筆者認為急需性標準主要有以下四項：一是保障社會主義市場經濟健康發展，推進節約發展、清潔發展、安全發展、科學發展等經濟領域的項目，這主要指促進經濟結構調整，優化投資環境，治理環境污染，節約資源，加快生態建設等方面的項目；二是推進社會主義民主政治建設、文化建設、社會建設，調整社會利益、促進社會和諧等社會領域的項目，這主要是指完善民主政治，保障公民權利，推進社會事業，健全社會保障，解決改革發展中深層次的人民內部矛盾問題以及人民群眾最關心、最直接、最現實利益的問題等方面的項目；三是對現行法規進行修改、廢止的項目；四是本屆五年立法規劃的正式項目或者上一年度立法計劃的預備項目。
　　上述第一、二項標準，主要是圍繞科學發展和構建和諧社會這個主題，根據經濟立法與社會立法并重，突出重點、急需先立的立法原則提出的。第三項標準，主要是從維護國家法制統一和地方立法嚴肅性的角度，堅持立、改、廢并重的立法原則提出的。第四項標準，主要是考慮了立法規劃的正式項目和上一年度立法計劃的預備項目，在立法前已經做了大量的調研、論證和協調工作，對其立法必要性和急需性已經進行過認真的考察，立法的基礎性工作相對比較扎實。
　　
　　(三)關于統籌考慮的其他因素
　　
　　以可行性標準和急需性標準對立法建議項目審視后，還要按照總量控制、綜合平衡的原則最終確定立法項目。總量控制，主要是要充分考慮到審議機關和立法綜合工作機構的實際工作承受能力，合理確定每年立法的總量。筆者認為，從提高審議質量，合理安排審議數量，并給立法綜合機構留有一定調研修改時間的角度考慮(一些重要的項目要考慮隔次審議)，常委會一年總的立法任務以10件至12件為宜。綜合平衡，就是要統籌兼顧經濟領域立法項目和社會領域立法項目的比例，立、改、廢立法項目的比例，并考慮到省人大各專門委員會、常委會各工作機構的工作需求，使年度立法計劃安排的經濟領域與社會領域的立法項目，制定與修改、廢止的立法項目基本均衡，使立法機關內部的立法工作資源得到合理配置。
　　(作者單位：山西省人大法制委員會)