試析決定代理人選問題上的去“代”轉“正”

　　（一）
　　
　　為了保障地方國家機關工作正常、有序的運轉，地方組織法規定，縣級以上地方國家機關的正職領導人員，在本級人大閉會期間，如果因故不能擔任職務，都要由本級人大常委會從副職領導人員中決定代理人選。不少同志認為，這個副職領導人員，應當是在他擔任代理人選后能夠適時去“代”轉“正”的。去“代”轉“正”，既是擔任代理人選的副職領導人員的挑選條件，又是代理人選的任職目標。在這種去“代”轉“正”思想支配下，一些地方出現下列三種決定代理人選的情況：
　　一是有的地方認為，正在任職的副職領導人員中有在擔任代理人選后能夠適時去“代”轉“正”的，本級人大常委會就及時從正在任職的副職領導人員中決定正職的代理人選。
　　二是有的地方認為，正在任職的副職領導人員中沒有在擔任代理人選后能夠適時去“代”轉“正”的，就將正職領導人員的出缺問題擱置一旁，不予解決。如有個設區的市的人大常委會主任病故，主任就出缺9個月。
　　三是有的地方認為，正在任職的副職領導人員中沒有在擔任代理人選后能夠適時去“代”轉“正”的，有的就要求人大常委會先臨時個別任命一名他們認為在擔任代理人選后能夠適時去“代”轉“正”的副職領導人員，接著決定其擔任正職代理人選。這種做法很普遍，已通用各地。
　　筆者認為，第一種做法是合法、有效的，第二種做法有失職之嫌，第三種做法有違法之嫌。本文主要針對第三種做法，探討決定代理人選問題上的去“代”轉“正”問題。
　　
　　（二）
　　
　　筆者認為，弄清代理人選的去“代”轉“正”問題，首先要解決下列認識問題：
　　一是地方組織法沒有規定代理人選的條件，以能夠適時去“代”轉“正”作為挑選代理人選的條件是沒有法律依據的。正職領導人員的代理人選，應當來自正在任職的副職領導人員。決定代理人選，只存在一個由哪一位副職領導人員擔任代理人選更加合適的問題，而不存在因沒有合適的代理人選可不決定代理人選，或者需要另辟產生代理人選渠道的問題。因為擔任代理人選的副職領導人員并未免去其副職職務，他仍然是一名副職，擔任代理人選是臨時性的。如代理主任職務“到主任恢復健康或者人民代表大會選出新的主任為止”。可能就是這個原因，地方組織法沒有規定擔任代理人選應當具備的條件，以能夠適時去“代”轉“正”作為代理人選的挑選條件缺乏法律依據。
　　二是決定正職代理人選與選舉正職領導人員有區別，以去“代”轉“正”作為代理人選的任職目標，缺乏法律依據。把決定正職代理人選，作為選舉新的正職領導人員的一項前期準備工作，只看到決定正職代理人選與選舉新的正職之間的某些聯系，而沒有看到兩者的區別。的確，在目前的情況下，代理人選往往就是正職領導人員的候選人，并且往往獲得當選。但是，還應當看到，從理論上講，代理人選也不一定能夠成為正職候選人，而且即使能夠成為正職候選人，也不一定能夠當選。因為候選人的提名、確定和當選，是按照法律規定的形式和程序以及代表的意志進行的，非代理人選也可以依法成為正職候選人并且當選。隨著民主政治的發展，這種情況似不可避免。這就是說，決定代理人選，只為代理人選去“代”轉“正”提供可能性，而不存在去“代”轉“正”的必然性。因此，把能夠適時去“代”轉“正”作為代理人選的任職目標，不但沒有法律依據，而且也是完全沒有必要的。
　　
　　（三）
　　
　　筆者認為，去“代”轉“正”思想支配下的決定代理人選，不僅有悖法律，而且不利和諧：
　　第一，為人大選舉新的正職領導人員提前造勢ZJjpoUOqe4qKYuFwi1tdbw==，實有規避法律之嫌。如有的地方政府一名正職領導人員出缺，在不到兩個月就要召開人大會議，可以補選出缺的正職的情況下，還要求人大常委會臨時召開一次會議，專門任命一名副職，并決定其擔任代理人選，就是為即將召開的人代會補選新的正職提示組織意圖，制造輿論和聲勢，以實現代理人選的去“代”轉“正” 目的。
　　第二，在沒有副職領導人員缺額的情況下，先個別任命一名認為在擔任代理人選后能夠適時去“代”轉“正”的副職，有違背法律之嫌。按照法律規定，政府副職領導人員一般應當由本級人大選舉產生；人大常委會進行個別任命，應限于個別副職出缺的情況。由于政府一名副職領導人員往往負責幾個方面的工作，出缺時間越長，對整個政府工作的不利影響將會越大。在一般情況下，政府副職領導人員是不會長期出缺的。不可能考慮或者預測到以后正職的出缺，而為決定其代理人選給副職留下出缺名額。這樣，在政府沒有副職領導人員缺額的情況下，為了決定正職代理人選而個別任命副職，就是違法行使個別任命權的一種表現。如果從正在任職的副職中決定正職代理人選，就不需要個別任命副職，就可以避免此類違法。
　　第三，如果不是副職領導人員，便不具備代理人選的主體資格，決定其代理正職違背了從副職中決定代理人選的法律規定。通過個別任命一名副職的渠道決定的正職的代理人選，事實上并沒有擔任過副職領導人員。這是因為個別任命副職與決定其擔任正職的代理人選，是在同一次人大常委會會議上履行的緊密相接的前后兩道法律程序。從通過任命到決定代理人選，只有幾分鐘時間。連任命公報都沒有公示于眾，任命書也沒有發給本人，根本談不上到職與任職，接著就決定其擔任代理人選，純屬走形式。其實，這位代理人選是在其擔任代理人選的決定做出后，才開始擔任副職領導人員的。如果真要推薦通過個別任命的副職領導人員擔任正職代理人選，應等到下次人大常委會會議再作出決定。可能會有不少地方缺乏這種耐心。毫無疑問，同一次人大常委會會議從非副職領導人員中決定代理人選，缺乏賴以成立的事實基礎和法律依據，應當是沒有法律效力的。
　　從正在任職的副職領導人員中決定正職代理人選，不但是合法的，而且是有益的。一是有利工作，二是有利團結，三是簡便易行。個別任命副職與決定其擔任正職代理人選，是需要經過兩次人大常委會會議進行的兩道法律程序。如果在去“代”轉“正”思想支配下一次會議完成，實有強加于人、違背法律之嫌。因此，應當認真反思，正本清源，堅持從正在任職的副職中決定正職的代理人選，以適應構建社會主義和諧社會和法制建設的要求。
　　（作者單位：湖南省人大常委會）