應規(guī)范對代表采取強制措施的許可

　　近年來，筆者接觸了幾起對人大代表采取強制措施的案件，有許可的，也有不許可的，但總是覺得處理得不夠規(guī)范。《代表法》規(guī)定，司法機關對縣級以上人大代表采取強制措施必須經(jīng)人民代表大會主席團或人大常委會許可。但由于法律沒有對人大行使許可權(quán)時的審查內(nèi)容、程序、許可形式、途徑等作出統(tǒng)一而又詳盡的規(guī)定，因而在實踐中地方各級人大及其常委會在行使該項權(quán)力時存在較大差異，有的甚至違背了法律規(guī)定，不同程度地影響了人大的權(quán)威。反思工作實踐，我們認為，在許可不許可的問題上應該掌握以下幾點：
　　一、審查的重點環(huán)節(jié)不要放在罪與非罪上。我們知道，對人大代表非經(jīng)法定程序不能采取強制措施，其原因或理由可以理解為兩個保障：一是保障人大工作的正常運行，不受非正常司法程序因素干擾；二是保障人大代表正當行使權(quán)力，避免因監(jiān)督政府和司法機關受到打擊報復。人大許可采取強制措施，審查的重點環(huán)節(jié)不應是罪與非罪，重罪與輕罪，此罪還是彼罪，應是圍繞是否存在干擾人大代表正常行使職權(quán)，是否存在打擊報復和是否符合法定程序。同時，在不影響或干擾司法機關獨立行使各種權(quán)力的基礎上，可以兼顧一下實體審查。
　　二、審查不能走簡易程序。許可對代表采取強制措施，其實質(zhì)是人大常委會依職權(quán)對代表權(quán)利的一種重大處分，這對于在代表基礎上產(chǎn)生的人大常委會而言，這項權(quán)力的行使應慎之又慎。在具體工作中，有的地方人大常委會采取臨時的、非正式會議的形式許可；有的采取主任會議許可，由下一次常委會會議追認的形式，更有甚者，采取主任會議成員個別串聯(lián)的形式進行，不經(jīng)認真研究，負責發(fā)文的秘書就出具了許可。前者迫于實際的需要，會議難免倉促而顯得不夠嚴肅；后者顯然違背了法律的規(guī)定，超越了法律賦予主任會議的權(quán)力范圍。我們認為，在審查程序上，應先由掌握代表情況的代表工作部門進行初步審查，認定是否存在打擊報復等問題。然后，由有關專門委員會從法律專業(yè)角度再進行審查，通過審查，如果認為符合許可基本條件，則由專門委員會出具審查意見提請主任會議決定，提交常委會例會或臨時召開的會議審議。
　　三、許可不能使用批復或決定。在對涉嫌代表許可采取強制措施時，各地人大常委會采取的形式不一致。在公文形式上，有的采取批復，同時宣布中止代表資格；有的采取決定通知，在權(quán)利處分上只是許可采取強制措施。筆者認為，后者比較合適。公文行文規(guī)定，批復是上級機關答復下級機關請示事項的答復性公文；決定是適用于對重大事項或重大行動的安排；通知是告之性的公文，其使用范圍較廣。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，司法機關提請人大常委會許可采取強制措施，其實質(zhì)是法律對司法機關的一項特別授權(quán)的議案提請權(quán)，不是基于隸屬關系的工作請示，而是人大常委會對代表權(quán)利的調(diào)整和處理，是經(jīng)過會議審議作出許可不許可的決定。把決定告之對方，用通知是比較合適的。
　　四、許可不能涉及其他。圖省事想一次完成許可是不現(xiàn)實的。應該說，許可采取強制措施同時宣布中止代表資格，或暫時停止執(zhí)行代表職務，是不妥的，也可以說是違法的。現(xiàn)行法律只對暫時停止執(zhí)行代表職務和代表資格終止的情形作了專門規(guī)定，并沒有對中止代表資格作出規(guī)定；至于許可采取強制措施同時宣布暫時停止執(zhí)行代表職務，則是對暫時停止執(zhí)行代表職務的法定情形的認識偏差所致。《代表法》第四十條規(guī)定有兩種情形可以暫時停止執(zhí)行代表職務：一是因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；二是被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的。人大常委會在許可對代表采取強制措施時，其羈押尚未發(fā)生，不符合暫時停止執(zhí)行代表職務的法定情形，因而不能在許可同時宣布暫時停止執(zhí)行代表職務。
　　五、公告的程序不能省略。僅僅許可采取強制措施，則會給司法機關對刑事案件的偵查起訴、司法審判帶來不便，因為《代表法》第三十條規(guī)定，縣級以上的各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團或人大常委會許可，不受逮捕或者刑事審判。在實踐中，有的為了能合法地持續(xù)刑事司法程序，對于同一個代表，司法機關會再次向人大常委會提請許可。應進一步規(guī)范的是，經(jīng)人大常委會許可，司法機關依法采取強制措施后的案件辦理進展情況及結(jié)果，司法機關應及時告知人大常委會，再由人大常委會另行用公告的形式宣布其暫時停止執(zhí)行代表職務。
　　六、許可不是一錘定音。涉案代表如果對人大出具的許可有意見，還有一條救濟的途徑，也可以說是完善許可的一道程序。許可是司法機關基于法律特別授權(quán)的議案提請，經(jīng)常委會會議審議所產(chǎn)生的決定。而根據(jù)《地方組織法》第四十四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會可以撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當?shù)臎Q議。這就是說，代表在受到羈押后，可以向上一級人大常委會申請復議。這樣做，會使許可不許可更準確一些。
　　（作者單位：黑龍江省牡丹江市人大常委會）