形成審議意見書要處理好四個關(guān)系

　　監(jiān)督法第十四條和第二十七條規(guī)定，常務(wù)委員會組成人員對專項工作報告和執(zhí)法檢查報告的審議意見交由“一府兩院”研究處理。“一府兩院”應(yīng)將研究處理情況向常委會提出書面報告。常務(wù)委員會認(rèn)為必要時組織跟蹤檢查。這表明，審議意見已作為常委會意志的一種獨(dú)立的法律形態(tài)寫入監(jiān)督法，具備當(dāng)然的法律約束力。要使“一府兩院”對審議意見嚴(yán)肅對待，認(rèn)真辦理，嚴(yán)格整改，必須將常委會組成人員的審議意見提煉、歸納和整理，并以文件的形式印發(fā)。這種將人大常委會組成人員審議結(jié)果進(jìn)行書面表達(dá)的規(guī)范性文書，就是近幾年地方人大常委會推行的“審議意見書”。審議意見書是常委會督辦審議意見和“一府兩院”整改答復(fù)的文字依據(jù)，必須準(zhǔn)確歸納、反復(fù)推敲、字斟句酌、嚴(yán)格行文。
　　
　　一、處理好口頭與書面的關(guān)系，確保審議意見書的準(zhǔn)確性
　　
　　審議意見的產(chǎn)生，首先要經(jīng)過一個從口頭發(fā)言到書面材料的集中、分類、綜合的整理過程。過去在常委會會議審議“一府兩院”工作報告時，不少組成人員即席發(fā)言，雖然具有及時性、活躍性和討論性等特點(diǎn)，但零亂而不系統(tǒng)，分散而不集中，歸納整理起來難度較大。相對于口頭發(fā)言，書面發(fā)言更具有全面性、條理性、準(zhǔn)確性和深刻性等優(yōu)點(diǎn)，方便歸納整理。因此，要使整理后形成的“審議意見書”更充分、更準(zhǔn)確地反映每位組成人員的意見，常委會會議審議應(yīng)提倡書面發(fā)言為主，口頭發(fā)言為輔。近兩年來，河北省灤南縣人大常委會、湖南省祁陽縣人大常委會等均建立了書面審議意見卡制度，效果明顯。監(jiān)督法規(guī)定了“一府兩院”專項工作報告等送達(dá)常委會組成人員的時間，這也為實行書面審議發(fā)言提供了時間保證。
　　
　　二、處理好個體和集體的關(guān)系，確保審議意見書的統(tǒng)一性
　　
　　常委會集體行使職權(quán)，但審議意見的形成又基于代表審議時的個體觀點(diǎn)，應(yīng)本著實事求是的原則，客觀準(zhǔn)確地反映大家認(rèn)識一致或多數(shù)人意見相近的意見。同時也要重視和反映個別組成人員有價值的重要意見，將這些人的重要發(fā)言原汁原味地反映出來，以體現(xiàn)審議意見的客觀性和全面性。由于常委會組成人員對所審議的工作了解的程度、看問題的角度以及發(fā)言人自身素質(zhì)等各方面的差異，發(fā)言的觀點(diǎn)和水平也不盡相同。因此整理時要去蕪存精，將符合黨的路線方針政策和法律法規(guī)的，具體而不是抽象的，有條件近期能辦得到的意見集中起來，歸納形成常委會的審議意見。
　　
　　三、處理好表決與授權(quán)的關(guān)系，確保審議意見書的合法性
　　
　　審議意見的形成大致有以下三種運(yùn)作方式：一是主任歸納型。主持會議的常委會主任或副主任根據(jù)審議情況，結(jié)合辦事機(jī)構(gòu)事先起草的審議意見初稿進(jìn)行歸納，并逐條征求組成人員的意見，提交會議作原則表決。二是現(xiàn)場審議型。會議審議告一段落后，由工作人員將事先起草的審議意見初稿發(fā)全體組成人員，在對審議意見的內(nèi)容發(fā)表意見后進(jìn)行原則表決。三是會后整理型。事先不擬審議意見草稿，會后在規(guī)定時間內(nèi)由常委會辦事機(jī)構(gòu)整理匯總，經(jīng)主任會議研究形成“審議意見”。主任歸納型取決于主持人對審議議題的個人理解以及對常委會其他組成人員見解的認(rèn)可程度；現(xiàn)場審議型實質(zhì)缺乏現(xiàn)場感，有重復(fù)審議之嫌。故二者均不可取。目前較為常用的是會后整理型，即授權(quán)主任會議對組成人員發(fā)表的意見予以歸納并最后審定。但要使“審議發(fā)言”上升為“審議意見”，體現(xiàn)常委會集體意志，必須通過法定程序，即表決。如何操作，建議：審議發(fā)言告一段落后，常委會工作機(jī)構(gòu)及時形成審議意見初稿，由主持人在常委會會議上宣讀，進(jìn)一步征求組成人員的意見，防止遺漏重要發(fā)言，或者以偏概全，有違發(fā)言者的本意，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行原則表決。由于常委會會議時間較短，形成的初步意見往往不夠全面、準(zhǔn)確，因此，在常委會會議結(jié)束后，應(yīng)根據(jù)組成人員的意見，對審議意見進(jìn)一步修改完善，授權(quán)主任會議研究、審定。這樣做，既能使審議意見較好地反映集體意愿，又符合主任會議研究常委會重大問題的原則。
　　
　　四、處理好務(wù)虛與務(wù)實的關(guān)系，確保審議意見書的可行性
　　
　　人大常委會審議“一府兩院”工作報告是依法履行監(jiān)督職責(zé)，目的是了解情況，指出問題，提出建議，監(jiān)督和幫助報告機(jī)關(guān)改進(jìn)工作。倘若所形成的審議意見抽象、空洞，談成績“放之四海”，講問題“普天皆宜”，提建議“概而論之”，“一府兩院”執(zhí)行起來就會特別寬松。因此，要從人大的角度和監(jiān)督者的視角，立足于法律法規(guī)和國家的方針政策、立足于中心工作、立足于廣大人民群眾的強(qiáng)烈要求、立足于“一府兩院”想辦但各方面阻力大的工作，既要提出涉及全局性和宏觀性問題、具有指導(dǎo)性的“務(wù)虛性”意見，更要提出涉及一些具體的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、具有針對性的“務(wù)實性”意見，對“一府兩院”哪些工作不滿意，什么問題解決得不好，哪些方面需要改進(jìn)，如何改進(jìn)，力求條理清楚，有的放矢。審議意見是常委會集體通過的意見，它具有一定的法律效力，如果辦理部門因有這樣那樣的客觀原因而辦不了，那就失去其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，形成的審議意見一定要堅持實事求是的原則，注意操作性，列入審議意見內(nèi)容的應(yīng)是經(jīng)過努力可以辦到的事宜。就此類事宜提出的目標(biāo)、要求盡量數(shù)字化，使“一府兩院”在工作中有所遵循，人大常委會檢查審議意見落實情況時有所對照。
　　（作者單位：江蘇省南通市港閘區(qū)人大常委會）