審議意見的效力

　　審議意見，作為一個專門術語，一般是指人大常委會會議審議執法檢查報告和“一府兩院”專題工作報告時對政府或者法院、檢察院所提出的書面意見。它是近些年來地方人大所采取的一種比較常見的監督形式，在使監督經常化方面起到了積極的作用。但是，由于法律規定的空缺，人們對審議意見的效力還存在著不同的看法，尤其是因為很多審議意見得不到落實而產生了一種試圖增強審議意見的“剛性”，即實體性約束力和強制力的傾向。因此，有必要對審議意見的效力問題做一些分析和探討。
　　從法哲學的角度講，任何一種行為的法的效力最終都來自于該種行為的性質（法律屬性），簡言之，效力來自于性質，性質決定效力。那么審議意見具有怎樣的性質（法律屬性）呢？不難理解，審議意見的性質（法律屬性）取決于審議意見的主體及審議意見的生成過程（程序）。從各地人大的具體做法來看，大致有三種情況，讓我們來做一些具體的分析。
　　比較普遍的做法是，人大常委會辦事機構或者人大專門委員會根據工作人員對常委會組成人員在常委會會議上的審議發言的記錄進行歸納整理，形成審議意見草稿，經常委會辦事機構負責人審閱后，提交常委會主任會議討論通過（通常是行政化決策機制，而非民主投票表決），最后以冠有“經主任會議討論通過”字樣的常委會辦事機構的文件或者函件發給政府或者法院、檢察院。很明顯，雖然審議意見的原始材料是常委會組成人員的發言，但經過這樣的程序加工出來的“審議意見”顯然不能與常委會組成人員的發言畫等號，其主體只能是最后的審定者即主任會議。按照現行法律的規定，主任會議并不是一個權力主體，它只是負責處理常委會的重要日常工作，其自身并不具備提出“審議意見”等實體性監督職權（正因為如此，經主任會議審定的“審議意見”通常也不得不說成是“常委會組成人員所提出的意見”），也就是說，主任會議審定的審議意見并不具有約束力和強制力。不過，有的地方性法規給主任會議審定的審議意見賦予了程序性約束力和強制力，即要求政府或者法院、檢察院必須“研究處理”并報告結果。但必須明確的是，這樣的約束力和強制力并不及于審議意見的實體，即政府或者法院、檢察院并不是必須按照審議意見去執行，而是應根據實際情況研究處理，（它們認為）該落實的落實，不該落實的說明原因即可。
　　另一種較為常見的做法是，工作人員根據常委會組成人員的發言記錄歸納整理出審議意見草稿，經常委會辦事機構負責人審簽（實際上還要送常委會主任或副主任審定）后，以辦事機構的文件發給政府或法院、檢察院。審議意見雖經常委會主任或副主任審定，但法律沒有規定常委會主任或副主任可以組織名義提出審議意見。因此不難看出，這樣出臺的審議意見的主體，只能歸結為發文單位即常委會辦事機構。按照現行法律的規定，常委會辦事機構同樣不具備提出“審議意見”等實體性監督職權，也就是說常委會辦事機構審定的“審議意見”并不具有約束力和強制力。如果地方性法規賦予了它這種權力，那顯然是不適當的，應予糾正。既然如此，常委會辦事機構當然無權就它自己所提出的審議意見要求“一府兩院”進行“研究處理”并報告結果。
　　還有一種做法是，常委會辦事機構以文件形式將經常委會組成人員本人審簽的發言原文匯總轉送政府或者法院、檢察院。這種審議意見的主體無疑是常委會組成人員。雖然法律沒有對這樣的審議意見的效力作出規定，但是可以參照執行代表法和地方組織法對辦理代表建議、批評和意見的規定，即“由常委會的辦事機構交有關機關和組織研究處理并負責答復”。可見，這種審議意見同樣不具有實體性約束力，而只具有程序性約束力。
　　此外，為了增強審議意見的效力，有人主張由主任會議將審議意見草案提交常委會表決通過。經常委會表決通過的審議意見的主體當然是常委會，這種審議意見既具有程序性約束力，更具有實體性約束力。不過，這種審議意見本質上已不僅僅是“審議意見”，而是相當于決議或決定了。如果確需增強審議監督的效力，最好的辦法就是作出決議或者決定，而不宜采用“審議意見”這種較軟的監督形式。
　　為了便于理解以上討論中對于審議意見的主體的認定，我們可以將諸主體之“審議意見”的關系簡示如下：
　　1.常委會組成人員的審議意見=發言原文；
　　2.歸納整理并經主任會議或者主任（副主任）或者常委會辦事機構審定的審議意見≠常委會組成人員的審議意見；
　　3.常委會組成人員的審議意見、主任會議或者主任（副主任）或者常委會辦事機構審定的審議意見≠常委會的審議意見。
　　由以上分析可以看出，無論是哪一種審議意見，都不具有實體性約束力和強制力，且只有第一種和第三種審議意見才具有程序性約束力和強制力。也就是說，審議意見的實體內容只具有參考性，而不具有強制性；審議意見的處理程序則具有強制性。因此，對于審議意見，人大只能對“一府兩院”提出“研究處理”+“報告結果”+或有的“再作研究處理并報告結果”的要求，而不能強制要求其“執行”、“落實”、“實施”。作為立法機關和監督機關，人大尤其應該依法辦事，而不能憑借自己的地位隨意行事。
　　可能有人會說，審議意見如此之缺乏“剛性”，那還能夠產生什么監督實效呢？對此，我只能說，首先，如果真是這樣，那也是沒有辦法的事，因為這是審議意見的法律屬性所決定了的，它本身就不具備所謂實體性“剛性”；其次，如前所述，如果確需增強“剛性”，則可以采用決議、決定的形式；再次，如果審議意見確乎正確而重要，而有關機關又辦理不力甚至置若罔聞，則可啟動其他監督手段如質詢、特定問題調查等，對審議意見的落空實施救濟監督——這才是充分行使職權的正確途徑，切忌強制要求執行或者落實審議意見，因為那已是非分、非法的要求；最后，權力機關及其組成人員應當理性地看待自己的意見。不難理解，人大的審議意見尤其是組成人員個人的審議意見并不都是應當且可以落實的，甚至也可能會有不正確的意見。某些意見得不到落實，應該是情理之中的事。要增強審議監督實效，還要靠審議意見本身的科學性、可行性、可操作性，這需要人大自身加強努力。
　　（作者單位：四川省人大常委會研究室）