縣級人大行使規范性文件審查權需要解決的幾個問題

　　對規范性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的法律監督職權，對于維護法制統一至關重要。但目前的現實是，人大對規范性文件審查權的使用基本處于擱置狀態，尤其是縣級人大，對于這項權力的使用率幾乎為零。《監督法》的出臺，把規范性文件審查權提上了重要日程，筆者認為，縣級人大要行使規范性文件審查權，必須首先解決以下幾個方面的問題：
　　1.對規范性文件的范圍作出界定。這是人大履行該項職權的首要前提。根據現有的法律，有關基層人大審查規范性文件的規定包括：《憲法》第九十九條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定；第一百零四條規定，縣級以上的地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令，撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議。《地方組織法》第八條規定，縣級以上的地方各級人大有權撤銷下一級人大及其常委會的不適當的決議、撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。《立法法》第八十八條第五項規定，地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；第八十九條第四款規定，地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案……從這些規定來看，縣一級國家機關的規范性文件主要是有關國家機關制定的決議、決議、命令。那么，實踐中是否僅僅就局限在這些被冠以決議、決定、命令名稱的文件上呢？顯然這是不夠的。以浙江省海寧市為例，市政府一年內作出決定或命令的次數相當少，而有關全局性的意見、辦法、規定等卻不下幾十個，人大不應該只對政府的幾個決定、命令進行審查，而放棄對幾十個意見、辦法、規定的審查。為此，筆者認為，對于行使規范性文件審查權的范圍應作進一步延伸，只要是涉及全局性的、與人民群眾切身利益密切相關的具有規范性內容的“紅頭文件”，都應納入人大備案審查的范圍。
　　2.規范審查的程序。規范性文件審查是一項非常嚴肅、涉及面廣的監督工作，要保證這項工作的落實必須通過相應的制度確立起一套規范、完整、可操作性強的程序。
　　（1）備案時間。主要包括兩方面：一是規定單個規范性文件發布后向人大常委會備案的時間；二是規定上一年制作的規范性文件目錄的上報時間。要求對上一年制作的規范性文件目錄予以報備，主要是為了便于人大常委會事后的備查。
　　（2）受理機構。對于報備的規范性文件，人大常委會總體的工作方法應該是實行統一受理，分類負責，即由一個辦事機構統一受理后，按其性質、內容的不同進行分類，并提出交辦建議，由主任會議決定負責審查的機構。
　　（3）審查形式。可以分三個層次：一是由承辦機構對規范性文件進行審查后，提出審查報告和建議處理結果，提交主任會議作出決定；二是當主任會議認為必要時，則將該規范性文件連同承辦機構的審查報告等一并提交常委會會議審議；三是當常委會會議認為必要時，可以提請人代會進行審查。
　　（4）審查時限。承辦機構的審查時限應有統一的規定，一般應為30日，即從接受交辦任務到提出審查報告在30日內完成，這30日不應包括提交主任會議直至常委會會議審查的時間。如遇特例，要延長審查時間時，需經主任會議同意。
　　（5）審查結果的處理。對規范性文件的審查結果大致可劃定為合法與不合法兩大類，其中“合法”包含一個特例，即合法但規范性文件之間存在矛盾。而不合法也包含了兩種情況，一是輕微違法，二是嚴重違法。對此，人大在對審查結果的處理決定時，也要相應作出責成自行糾正決定或撤銷決定。從機構級別和監督力度等方面考慮，縣級人大常委會對于規范性文件審查結果的處理，總體上除合法的可由主任會議直接作出決定外，對于不合法文件的處理都應由常委會會議作出決定較為適宜。至于合法但規范性文件之間存在矛盾的，可由主任會議指定有關辦事機構進行協調，協調不能取得一致意見的，由主任會議作出決定。
　　（6）責任追究。對于不備案、不審查、不撤銷的如何進行責任追究應當有法律上的規定。
　　此外，對于規范性文件審查程序的啟動，除目前常規性的報備審查外，是否能因國家機關、社會團體、企事業單位直至公民個人的申請而啟動，目前省市一級已有例子。從長遠來看這是必要的，至于縣一級是在常規性程序運作趨于成熟時再考慮，還是一并進行實踐和探索，可以因地而宜。
　　3.強化審查機構的力量配備。行使規范性文件審查權，對負責審查人員的政策水平、法律水平、專業水平等都有很強的要求，沒有一個專業的審查機構，沒有一支高素質隊伍，是很難承擔起這項職責的。同時，隨著形勢的發展，規范性文件審查的任務也將越來越重，就目前縣一級人大常委會的機構設置和力量配備而言，任何一個辦事機構都無法獨立承擔起這一責任。所以，需要從組織機構、人員力量上加以保證，從體制上、機構上進行根本性的調整和改革是上佳的結果，但這不是一朝一夕的事情。那么，就目前的機構設置和配備，我們可以采取兩種方法：
　　（1）分流法。即按照統一受理、分工負責的模式進行辦事機構之間的分流，統一一個機構集中受理后按專業分別由各辦事機構進行審查。各辦事機構在審查過程中，除內部現職人員外，還需要借用“外腦”，如請常委會組成人員和辦事機構組成人員中的法律工作者、專業人員，以及其他不在上述組成人員之列的相關專業方面的人員加入。
　　（2）綜合法。建立主任會議領導下的臨時性、綜合性審查組織，專門負責規范性文件的審查工作，人員從各辦事機構抽調，同時充實外部人員。
　　形式上兩種方法有所區別，但最終的目的是要建立起一支規范性文件審查的專家隊伍。這樣，一方面可以補充人員力量的不足，另一方面可以提高整體的審查能力，以保證規范性文件審查權的正確、有效行使。
　　4.有效限制黨政聯合發文。黨委與政府聯合發文，是從建國初期沿襲下來的傳統做法。在特定的歷史時期，這種模式對加強黨的領導發揮了積極作用，但當置于依法治國的大背景下時，其弊端也日益凸顯。因此，需要切實轉變執政方式 ，理順黨委與政府之間、權力機關與行政機關之間的關系，有效限制、減少直至杜絕黨委與政府聯合發文的現象，保證國家監督體制的順暢。
　　（作者單位：浙江省海寧市人大常委會法工委）