２００７年上半年改革形勢分析和建議

　　2007年上半年，我國在深化改革，進一步健全市場配置資源的基礎性作用，落實科學發展觀、推進可持續發展的體制機制建設，構建社會主義和諧社會、開展社會領域改革等方面取得了新的進展。
　　
　　一、上半年改革進展
　　
　　（一）行政管理體制改革進一步深入
　　一是行政管理方式不斷創新。國務院公布了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》。重慶市啟動政府管理創新“三級改革試點”。進一步推進政務公開，發布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。二是繼續深化審批制度改革。國務院下發《關于進一步清理取消和調整行政審批項目的通知》，要求各部門近期對現有的行政審批項目進行集中清理。福建省非政府投資項目不再實行審批制。三是建立和完善監督問責體系。國務院發布了《行政機關公務員處分條例》，審議通過了《生產安全事故報告和調查處理條例（草案）》。四是行業協會改革穩步推進。為加快推進行業協會的改革和發展，更好地適應新形勢的需要，國務院發布了《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》。
　　（二）財稅金融體制改革取得實質性進展
　　一是財稅體制改革取得突破。財政管理體制方面，主要是部分地區在省直管縣財政管理體制改革方面取得新的突破，試點范圍不斷擴大。稅制改革方面有了重大進展，十屆全國人大五次會議通過的《企業所得稅法》，實現了內外資企業所得稅稅制的統一。二是金融體制改革不斷深化。我國第一家設置在農村地區并全面服務于“三農”的具有獨立法人資格的商業性銀行——四川儀隴惠民村鎮銀行有限責任公司3月1日正式掛牌營業。企業年金基金獲準進入全國銀行間債券市場進行投資、交易。個人外匯管理政策進一步調整和放寬。進一步推進金融業對外開放，匯豐銀行、花旗銀行、渣打銀行和東亞銀行北京分行正式向本地居民開辦人民幣業務。中國人民銀行宣布內地金融機構經批準可在香港發行人民幣金融債券。調整了商業銀行代客境外理財業務投資范圍。金融監管能力進一步提高，全國銀行業非現場監管信息系統開始正式運行。國務院公布《期貨交易管理條例》，《期貨公司金融期貨結算業務試行辦法》等三項規范性文件發布實施。
　　（三）完善市場機制、落實科學發展觀的體制機制建設有序進行
　　一是國有經濟改革取得新進展。中國中化集團公司等4戶中央企業完成重組。國務院批準國防科工委《深化國防科技工業投資體制改革的意見》。新組建的國家郵政局和中國郵政集團公司正式成立。二是完善市場經濟基礎、規范市場經濟秩序工作取得明顯進展。十屆全國人大五次會議通過的《物權法》規定要平等保護公私財產。國務院發布了《關于社會信用體系建設的若干意見》。三是能源體制改革加快進行。國務院辦公廳轉發電力體制改革工作小組《關于“十一五”深化電力體制改革實施意見》。國家發展改革委公布了feb4d43df71fa1c8109afd0892f63d88250badb64e17fd1fe202c818cf4c0092《能源發展“十一五”規劃》，提出深化體制改革，完善能源價格體系。新的成品油價格形成機制——“原油加成本”已經正式采用。天然氣定價機制逐步轉化，原油成品油批發放開。我國首次禁止柴油進出口相關商品目錄發布。四是加快發展服務業的指導性文件出臺。國務院3月份發布了《關于加快發展服務業的若干意見》，要求加快服務業領域改革開放。
　　（四）社會領域體制改革扎實推進
　　一是社會保障體系進一步完善。國務院成立了城鎮居民基本醫療保險部際聯席會議，加強各有關部門的協調配合，并研究啟動城鎮居民基本醫療保險試點。成都市政府正式頒布《成都市城鎮居民基本醫療保險暫行辦法》，成為全國第一個實行城鎮居民醫保的省會城市。二是醫療衛生體制改革繼續推進。河北省邯鄲市在全國地級市中率先啟動新型城鎮合作醫療制度。國家食品藥品監管局探索新的監管手段，從2月開始試行向醫藥廠商派駐監督員制度，3月份又向全系統發布了八條禁令，對食品藥品監管工作人員廉潔從政設立了嚴格規定。三是教育體制改革逐步深化。國務院辦公廳轉發了《關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》。教育部制定了《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》。
　　（五）綜合配套改革加快進行
　　一是組織領導得到加強，先行先試得到鼓勵。新一屆天津市委決定成立加快濱海新區開發開放領導小組，市委書記張高麗擔任組長。4月底，上海市人大常委會通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》。鼓勵浦東新區在制定綜合配套改革相關文件方面先行先試。二是改革方案的制定基本完成，改革重點進一步明確。2007年是浦東綜合配套改革試點三年行動計劃的最后一年，新區政府提出今年的重點是集中力量在行政管理體制、經濟管理體制和城鄉二元結構等三個方面推進改革。天津濱海新區的總體改革方案目前已上報國務院，主要涉及到9個方面，今年的改革重點是要在金融、科技、涉外經濟體制、土地、行政管理體制方面取得突破。三是金融體制改革深入開展。天津濱海新區新設立了5個基金并出臺管理辦法，以推動新區經濟發展。在外匯管理體制改革方面，國家外匯管理局批復的7項外匯管理制度改革試點開始啟動。同時，天津濱海新區被中國保監會確定為全國保險改革試驗區，天津市政府已起草《天津濱海新區保險改革實驗區綜合配套改革試驗實施方案》，目前正在征求意見。四是涉外體制改革加快步伐，支持進一步開發開放。海關總署4月初向天津海關和海關總署駐天津特派辦印發《海關總署關于支持濱海新區開發開放的總體意見》，推出支持天津東疆保稅港區建設大型綜合性海關保稅監管區域等14項具體措施，支持天津濱海新區開發開放。五是開始探索農地流轉制度創新，增強政府對土地供應的調控能力。濱海新區農村集體建設用地流轉及土地收益分配、增強政府對土地供應調控能力等改革試驗正在開展。試行“一次審批、分期實施”的農地轉用制度，保障重大建設項目的用地供應。六是試點工作取得新進展。國務院已正式批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這是中國在新的歷史時期加快中西部發展，推動區域協調發展的重大戰略部署。
　　
　　二、當前深化改革面臨的主要問題
　　
　　（一）一些重要領域改革無實質性突破，改革工作任重道遠
　　一是政府行政管理體制改革尚未觸及核心，政府行為實體化現象未得到根本改觀。目前的一些改革措施力度明顯不夠，尚未觸及核心問題，成效也不大。一些地方政府仍然是以發展經濟為主要工作，全民招商，公共產品和公共服務供給嚴重不足。二是壟斷行業改革推進相對緩慢，部分行業壟斷地位甚至有所強化。當前，壟斷行業已成為整個微觀領域改革的焦點和難點，但改革進展卻不如人意，一些行業的壟斷地位甚至有所強化。金融、保險、通訊、鐵路、航空等行業壟斷地位依然強大，壟斷收益依然豐厚。廣大民營企業雖有非公經濟36條作為進入保障，但在現實中遭遇“玻璃門”，仍然是在壟斷行業的夾縫中生存。三是要素市場化改革進展不大，粗放式經濟增長方式繼續維持。包括資本、土地、技術等生產要素市場化進程遲緩，一些重要生產要素的價格被長期扭曲、壓低，大量企業依賴廉價的要素資源而繼續維持著粗放式的經濟增長方式，對節能減排形成巨大壓力。四是“三農”問題積重難返，農村改革進展緩慢，大部分改革措施仍處于試點階段。盡管政府已經連續五年將“三農”問題作為中央1號文件予以高度重視，社會主義新農村和農村綜合改革也在全國開展起來，但總的來看，宣傳大于行動，大部分改革措施仍處于試點階段，未取得實質性突破，農村公共產品和公共服務供給仍然嚴重不足，“三農”問題依然積重難返。
　　
　　（二）宏觀經濟運行風險加大，改革工作亟待推進
　　一是“三過”已經成為威脅我國經濟平穩運行的突出問題。其一是投資增長過快。其二是信貸投放過多。其三是外貿順差過大。二是物價上漲壓力正在增加，通貨膨脹的風險在加大。三是節能減排形勢嚴峻，年內目標實現難度很大。
　　上述問題的出現，既帶有階段性特點，與現階段的國際經濟形勢和我國經濟增長周期相關，也是我國經濟結構不合理、增長方式粗放、體制機制不完善等深層次矛盾的集中反映，是我國相關領域改革進程滯后所產生的必然后果，迫切需要政府加快改革步伐，推動包括投資體制，財稅體制，金融體制，資源環境價格機制，社會保障體制等在內的全面體制改革。
　　（三）推進改革的難度有所增加
　　一是既得利益集團影響改革方向和進程。當前，改革的障礙之一是部分政府機關和部門不肯放棄既得利益，不肯向下級、向企業、向市場和社會放權，不愿轉變職能和改革管理體制，再加上缺乏有效的改革協調機制，改革在推進中存在一定程度的走形變樣。二是普通老百姓反對“假改革”影響自身福利。當前，人們對改革效應的預期普遍提高，對改革成果分享的要求明顯增強。老百姓希望改革增進自身福利，而反對既得利益集團為了維護自身利益，迫于各方面的壓力，進行的一些需要老百姓承擔大部分改革成本的“假改革”、“錯誤改革”。三是弱勢群體缺乏利益表達和訴求機制，改革決策缺乏社會基礎。現實中，失業下崗人員、失地農民、農民工等弱勢群體的改革意愿被既得利益集團任意壓制、扭曲的現象時有發生，部分底層民眾生存環境惡劣，影響社會和諧穩定。
　　（四）改革工作統籌協調不夠
　　當前，深化改革面臨著許多矛盾和涉及面廣、敏感性強的領域和環節，推進改革的阻力和難度逐步加大，改革的綜合性要求更加突出。新時期各項改革能否順利推進，將取決于一些重要領域和關鍵環節改革的力度和突破的程度，取決于相關配套改革措施的跟進程度。值得注意的是，在全國大部分省級政府甚至一些地級市都為推進經濟體制改革建立了高層次的改革領導小組、改革聯席會議制度、改革聯絡員制度以及專項領域的改革領導小組，做好改革的統籌協調工作，但國家層面的類似協調統籌機制未有效建立起來。
　　
　　三、下半年改革工作建議和思考
　　
　　鑒于上述情況，我們建議在下半年改革中，一要加強改革領導和統籌協調；二要以加快政府轉型和改善政府治理為目標，加大推動政府行政管理體制改革力度；三要切實落實非公經濟36條，加快推進國有壟斷行業改革；四要以價格改革為突破口，加快推進生產要素市場化進程；五要明確各級政府職責，加大投入力度，全面推進以基本公共服務為主線的農村綜合改革；六要加強組織領導和法律保障，進一步推進綜合配套體制改革試點工作。
　　改革動力來自人民群眾、來自基層，因此，改革工作要以人為本，要使改革政策的制定與抉擇立足于多數人的利益。要探索建立改革的利益平衡機制，提高改革工作的科學性、規范性；要加強改革試點工作，不斷創新試點方法和推進方式。在試點方法上，一要考慮將單項改革和綜合性改革相結合；二要將放權讓利改革試點優先考慮中西部地區；三要賦予地方改革試點自主權。
　　在推進方式上，一是要注重可操作性，緊密結合現實需求和深入推進的主客觀條件，把握各矛盾環節，做到真正能夠解決實際問題。二是要尋找有代表性的改革特例進行深入研究，對特定改革問題要吃深吃透，把對試點事物的分析上升到理論層面，進行概括總結和擴展。三是要加強指導和協調，堅持分類指導、區別對待和逐次實施的原則，及時發現和調整試點改革推進步驟。
　　（執筆：李振京（組長）、張林山、郭冠男等）