政府危機管理的能力建設

　　鑒于危機會給人民的生命、財產安全造成巨大損失，會引發社會和政治的不穩定；危機管理已經成為國際社會共同關注的主題，成為公共管理理論和實務界的關注焦點。歷經SARS等重大突發事件，我國在危機管理方面已有較大的進步，但是陳舊觀念及傳統做法依然制約著危機管理能力的提升。因此，全面提升我國的危機管理能力，創新與改革的必然路徑將是以理念轉型為先導，以能力建設為目標。
　　
　　一、我國危機管理面臨全方位的理念轉型
　　
　?。ㄒ唬摹熬然稹笔綉獙ΓD型為全過程的危機管理
　　傳統上，人們把危機管理的重點放在危機后的處理，是“救火”式的應對，是“應急式”的危機管理。從20世紀80年代之后，人們普遍認識到：危機的發生和發展有其生命的周期，危機管理也是一個系統的過程和循環。這將傳統的“救火”式應急管理，提升為全過程的危機管理。全過程的危機管理包括四個基本的階段。一是疏緩。包括消除或者減少災難出現的機會或者影響的一切活動。其基本出發點在于，一個社會即使不能預防災難，也可以通過各種努力減少災難的損失。二是準備。指做出計劃，以確定在危機出現的時候如何有效的應對危機。它包括危機管理規劃、危機訓練、危機管理資源準備和儲備等。三是回應。指危機出現以后，政府向危機的受害者通過危機援助，通過各種反危機的措施，控制和降低危機的損害；四是恢復。指通過各種措施，恢復正常的社會運作和秩序。危機管理的全過程管理，是將四個基本階段視為相互聯系和不斷循環的周期，做好全程的管理。
　?。ǘ膯我晃C處理，轉型為全危機的標準化管理
　　全危機的標準化管理核心在于針對各種危機開發標準化的通用應對方案，以求利用有限的資源在最短的時限內達到最佳的效果。這包括了制定統一的戰略、統一的政策、統一的危機管理計劃、統一的組織安排、統一的資源支持系統等等。
　?。ㄈ牟块T的危機管理，轉型為整合的危機管理
　　危機管理是政府的職責，各級政府和各危機部門在應急管理中扮演著十分重要的角色。
　　全面整合的政府危機管理體系，是指在高層政治領導者的直接領導和參與下，透過法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統的支持下，通過整合的組織和社會協作，通過全程的危機管理，提升政府危機管理的能力，以有效的預防、回應、化解和消弭各種危機，從而保障公共利益以及人民的生命、財產安全，實現社會的正常運轉和可持續發展。
　?。ㄋ模木植康奈C響應，轉型為發展途徑的危機管理
　　發展途徑的危機管理所重視的是整個社會的危機管理能力的建設和發展。發展途徑的危機管理的關鍵在于從人類和持續發展的角度理解和進行危機的管理。人類社會必須重新思考自己發展的方式、行為的方式，謀求人與自然的和諧；需要重新思考個體、群體、社會、國家之間的相互關系，通過政治、經濟、文化的改革建立一個健康的社會。我們要通過改革不斷致力于實現善政和善治，不僅僅要考慮現世代的發展和公平，更要考慮后世代的發展和公平。
　　（五）從具體的危機應對，轉型為全面風險的危機管理
　　當代危機管理的一個重要趨向在于從已爆發危機的應對轉向全面風險的危機管理，這是一種防范于未然的管理意識。危機管理的風險管理是把風險的管理與政府政策管理、計劃和項目管理、資源管理，與政府日常的公共管理的方方面面有機地整合在一起。
　　全面風險的危機管理的基本出發點在于：政府只有在政策、規劃、資源的管理方面有效地實施了全面的風險管理，才能有效地預防、疏緩和降低危機所帶來的損失。全面風險的應急管理包括：建立風險管理的能動環境；確認主要的風險；分析和評價風險；確認風險管理的能力和資源；發展有效的方法以降低風險；設計和建立有效的管理制度進行風險的管理和控制。
　　
　　二、我國危機管理亟待系統化的能力建設
　　
　?。ㄒ唬┱纬兄Z、政治領導與政治支持的能力
　　從全面整合的危機管理理念出發，有效地預防、準備、回應和化解危機，保障人民的生命、財產安全，使人民免于危機的侵害和恐懼，保障社會的秩序和正常運轉乃是政府的基本職能，也是政府的基本政治責任之一。政治承諾、政治領導與政治支持的+ESnohoU11wG3mXgI2Q+rw==能力是政府危機管理的基本能力。
　　政治領導者和高層公共管理者應該有強烈的危機意識、憂患意識，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”。我國的領導者應該創造一種危機管理的文化和環境；應該積極地支持各種危機管理的計劃和項目，并確立優先發展的次序。在危機爆發時，領導者應該做出快速準確的決斷，透過政治動員的力量，整合和調動各種資源回應危機，從而加強與人民的溝通，獲取民眾的信賴，展現公信力。
　?。ǘ┲贫☉鹇浴⒄吆鸵巹澋哪芰?br/>　　盡管人們不能消除危機，但可以盡可能防止危機的擴大和惡化。我們要把危機管理的策略有機地整合到國家可持續發展的戰略之中，要在各種政策的制定中把危機風險的認定和評估作為一個重要的方面和環節加以考慮，以防患于未然。我國應考慮制定危機管理的戰略和政策，闡明國家危機管理的目標和基本的政策選擇。危機管理的政策要涉及危機的評價、危機的預防、危機的準備、危機的回應、危機后的恢復和重建等各個方面。
　?。ㄈ┙⒔∪M織體系和機構的能力
　　借鑒國際和其它國家危機管理的經驗，考慮到具體國情，有必要進一步強化中央政府高層的危機管理的領導、指揮和協調機構。其主要職能在于：制定危機管理的戰略、政策和規劃；進行危機信息管理；進行危機風險的評估；在非危機時期，負責危機的預防和預警工作；在危機發生期間，負責領導與協調工作；負責危機管理的監督管理工作；對政府管理者和社會公眾進行危機管理的教育和培訓等。要進一步明確中央各部委、地方各級人民政府危機管理的職能、職責和責任。要明確不同政府機構在承擔某些特定危機管理的職能和職責，形成統一領導，分工協調的應急管理體制。
　?。ㄋ模┲贫ê屯晟品?、法規和規章體系的能力
　　我國已經制定和頒布了一些應對危機狀態的法律和法規。但是，從整體上來看，法律法規體系尚不完整。最核心的問題在于，我國憲法沒有關于危機狀態或者緊急狀態的規定，也沒有明確的授權政府緊急管理權。為了使政府危機管理法制化，要提高制定并完善危機管理法律、法規和規章體系的能力。要加緊涉及危機管理的立法，制定、完善管理和應對各種各樣的危機或者緊急突發事件的專門的法律、法規。
　　（五）全方位資源支持的能力
　　我國應盡快建立健全現代化的危機管理資源支持系統，包括：危機管理的信息系統和知識系統；危機管理的人力資源系統和教育與培訓系統；危機管理的財政資源系統；危機管理的物質資源系統；危機管理的政策資源系統等等。該危機管理資源支持系統要能夠妥善統籌上述資源的生產、分配、共享，以及資源的有效配置和使用。
　?。┛冃Ч芾淼哪芰?br/>　　績效管理的能力在很大程度上決定了危機管理的成效。正如聯合國所強調的，我國政府應設立危機管理的績效指標，突出五項特征：一是明確性（對能力進行明確的目標設定和任務設計），二是可衡量性（界定度量能力的客觀標準），三是能夠實現（在政府能力的范圍內能夠實現），四是相關性（能夠滿足各種相關危機和災變管理的要求），五是時限性（把時間的限制作為重要的能力標準）。在建設應急管理績效指標同時，要以績效管理為推進平臺，包括績效的衡量、績效的監控、以及持續不斷的績效改進等；確保將績效管理作為危機管理的基礎。
　?。ㄆ撸┙⒔∪畔⑾到y和決策支持系統的能力
　　應盡快建立健全統一、標準化的危機管理信息系統。一方面用于在恰當的時間、通過恰當的渠道、將恰當的信息傳遞到恰當的危機管理人員；另一方面，在信息系統的基礎上，盡快形成符合現狀、基于經驗教訓、集成專家意見的決策支持系統，實現信息高效傳遞、決策科學有效的格局。
　?。ò耍┯行У臏贤芰?br/>　　及時有效地信息溝通，即使不能防止危機的發生，也可以控制危機及其影響。我國應盡快建立健全危機溝通機制，規范內部的危機溝通（政府部門之間的溝通）制度和外部的危機溝通（政府針對媒體、社會、受害者等的溝通）制度，達到及時有效、透明通暢、有針對性、有公信力的溝通效果。
　　（九）教育和培訓的能力
　　危機管理的能力，取決于多種因素。政府官員和公共管理者危機管理的意識、知識、能力，以及整個社會公民的危機意識、應對危機的知識和能力無疑是一個重要的因素。危機管理的教育和訓練能力，是政府危機管理系統的一個不可缺少的組成部分。我國應盡快基于應急管理的知識平臺，形成經驗共享、教訓共識、知識傳播、溝通學習的機制，組建學習型的危機管理部門，倡導積極學習危機知識的社會氛圍。
　?。ㄊ┒噙吅献髋c國際合作的能力
　　在全球化的時代，一個國家或者地區出現的危機，不可避免的會產生國際化的影響。危機管理問題一直是國際社會、國際組織和地區組織十分關注的一個問題。包括聯合國多個部門和其他國際組織均在積極介入國際和地區性的應急管理。在此情況下，我國政府有責任與國際組織在危機管理方面擴展合作，拓展多邊合作與國際合作的能力。要積極爭取國際性的組織和地區性的組織在資金、人員、技術、教育和培訓以及道義上的支持，同時加強與國際組織的全方位溝通。
　?。ù宋南到逃空軐W社會科學研究重大課題攻關項目“國家公共危機管理系統研究”（項目批準號：03JZD0021）研究報告之一）
　　（作者單位：中國人民大學公共管理學院）