“公共利益”三問

王　軼

編者按:重慶"最牛釘子戶"一事中，拆遷是在"公共利益"的名目下進行的。而"有沒有公共利益"，"什么是公共利益"，"如何防止公共利益被濫用而導致侵害公民合法的私有財產"等等問題，也恰恰是剛剛通過的《物權法》在立法過程中反復爭議的一些焦點，本刊特刊發物權法草案起草小組成員?中國人民大學王軼教授的文章，對上述問題逐一回顧辨析，以饗讀者。

從一樁美國的征地官司說起

新倫敦是美國康涅狄格州的一個小城市。這個城市過去經濟一直不景氣，很多人失業。1998年1月，州政府批準發行債券，資助一家民間非營利實體"新倫敦開發公司"(NLDC)開展城市規劃活動。同年2月，輝瑞制藥公司計劃在新倫敦投資建立研究機構。市政當局意圖以該研究機構和擬建的海岸警衛隊博物館為中心，對泰晤士河邊地區進行商業開發。2000年1月，市政府批準了NLDC制訂的涉及90英畝土地的綜合開發計劃，并委托NLDC作為開發代理商負責實施。同時，授權NLDC購買或征收私人財產。NLDC成功地議價購買了90英畝開發范圍內的大多數房地產，但與另外一些業主的談判受挫。同年11月，NLDC啟動征收程序，引發了一起歷時長久的官司。12月，凱洛等9位業主將新倫敦市及NLDC訴至當地高等法院，主張征收行為違反憲法第五修正案規定的"公共使用"(public use)限制。當地高等法院作出禁止部分財產征收的裁決后，雙方又上訴至康涅狄格州最高法院，而州最高法院認定了全部征收行為的有效性。

凱洛等接著向聯邦最高法院上訴，主張市政府征收其財產用于私人經濟開發是一種違憲行為。2005年6月23日，美國聯邦最高法院的9名法官以5比4裁定，維持州最高法院的裁決，從而認定了一個城市可以為一項旨在振興不景氣地方經濟的發展計劃而征收私有財產。

聯邦最高法院的法律意見書認為，"該市對于被征地的規劃部署合乎'公共使用'，且在'第五條修正案'條款的含義之內"。按照上述美國聯邦最高法院的判決，只要開發屬于"公共使用"范疇，地方市政當局便有權強行征收私有土地用于商業開發。

認定何為"公共利益"，從來都是很困難的事情。"凱洛訴新倫敦市案"說明，不管在世界上什么地方，這個問題上都帶來了爭議和分歧，有時候，人們不得不訴諸司法機關，才能求得裁決。

《物權法》中的"公共利益"之爭

2007年3月16日頒布的《中華人民共和國物權法》第42條第1款規定，只有為了公共利益的需要，有關部門才可以依照法律規定的權限和程序征收集體所有的土地和單位?個人的房屋及其他不動產。不難看出，可以動用國家征收權的門檻就是"公共利益"。

在物權法起草的過程中，由于對公共利益的概念界定以及類型列舉未能凝聚足夠的共識，立法機關最終決定暫不就公共利益問題做出進一步的規定。但如何正確理解"公共利益"卻是物權法實施過程中事關民生的大問題，不可不察。

在《物權法》出臺前后，什么是"公共利益"，如何界定"公共利益"，《物權法》是否需要對"公共利益"的類型進行列舉，"公共利益"的具體情形能否窮盡，以及如何防止"公共利益"被濫用導致侵害個人利益等等問題，一直是學術界爭論的焦點所在。

甚至連"公共利益"是否存在，也有不小的爭議。其中至少出現過兩種對立的觀點。這就是集體主義社會觀和個人主義社會觀在"公共利益"問題上的對立。

"公共利益"是否存在?

個人主義社會觀至少包含幾方面內容:社會是由抽象的個人組成的，個人是本源，社會是派生的，個人的性質決定社會的性質，社會的性質是組成社會的個人性質的總和。社會的利益是組成社會的個人的利益之總和。除了個人利益外，社會并沒有任何獨特的利益。

與個人主義相反的是一種將社會視為有機體的學說。這種有機體論一般至少包括幾方面內涵:第一，社會是一個整體，是一個有機的存在，而不是個人的某種簡單的聯合體;第二，整體大于部分之和，除了組成社會的個人利益之外，社會有某種共同的利益;第三，整體決定部分的性質，從來沒有抽象的個人，絕對的個人，個人的性質是由他所在社會的性質決定的;第四，離開整體不能理解部分，只有將個人置于整體之中才可能理解其社會特征;第五，組成整體的各部分之間相互聯系?相互依存。

個人主義的社會觀，就其本質而言是把社會看作是某種形式的聯合體。社會是人們聚集在一起的產物。人們聚集的目的是為了實現各自的利益。除了每個人自己的利益以外，社會沒有自身獨特的利益。在這種意義上，所謂個人利益服務于社會利益，只能是毫無意義的昏話。

與此相反，集體主義的社會觀就其本質而言是把社會看作是一個共同體。它不僅僅是一群個人的簡單集合體，而是由人們組成的某種形式的共同體。這意味著，人們之間有某種超越個人利益之上的紐帶，即共同利益?共同信仰?共同道德。這個共同體的利益絕對大于所有個人利益的總和。

自《中華人民共和國民法通則》頒行以來我國的民事立法傳統來看，實際上是采納了集體主義的社會觀。因此在《民法通則》等民事立法上強調公共利益與私人利益的區分。如被確認為民法基本原則的公序良俗原則，就發揮著維護公共利益的使命，

另一項民法的基本原則---誠實信用原則，更是在民法領域負有維護公共利益以及在特定情形下積極推動公共利益得到實現的任務。

如何界定"公共利益"?

有的學者從正面列舉"公共利益"應當包括的事項:公共秩序的和平與安全;經濟秩序的健康?安全及效率化;社會資源與機會的合理保存與利用;社會弱者利益(如市場競爭社會中的消費者利益?勞動者利益等等)的保障;公共道德的維護(這在任何市場經濟國家及其任何發展階段都顯得特別突出);人類朝文明方向發展的條件(如公共教育?衛生事業的發展)等。

也有學者通過列舉反面的類型來闡明什么是公共利益。例如，他們認為，有三種利益:政府自身的利益，商業利益和特定利益集團的利益，就肯定不是公共利益。

還有學者通過分析公共利益部門化的現象及成因，將部門利益排除在公共利益之外。有學者干脆放棄了對公共利益進行正面或方面類型化的努力，試圖通過概念解析和概念辨析來闡明何謂公共利益。還有學者則試圖借助對公共利益決定方法的分析來闡釋公共利益，建議中國應該將注意力從"公共利益"的理論界定轉移到制度建設，讓全國和地方人大及其常委會在征收和補償方案的決定中發揮更大作用。

如何防止"公共利益"被濫用?

筆者認為，討論何為公共利益，首先要強調公共利益具有以下特點:第一，要強調其具有直接相關性。即特定的利益關系的安排，只有直接涉及到公共利益，這個時候才有公共利益的問題。不能把與公共利益間接相關的事項也都歸為公共利益。第二，公共利益要強調一種可還原性，即公共利益必須最終能夠還原為特定類型，特定群體民事主體的私人利益。一個脫離了特定類型?特定群體民事主體私人利益的公共利益，肯定不是正當的公共利益。第三，內容的可變性，也就是今天的公共利益明天可能不是公共利益。隨著社會的發展，時間的流逝，公共利益的內容會發生變化，這也會讓我們的法律適應未來社會生活發展的需要。第四個特性，就是不可窮盡性，即使通過立法和司法兩個機構對公共利益進行具體的確定，公共利益的類型仍然無法窮盡。

基于以上認識，為防止公共利益被濫用，在法治的社會中，確認公共利益的機制應限定為以下兩個途徑:

第一，由立法機關遵循法律所認可的表決程序和表決規則，通過相應的立法行為去確定。

我國現行法律中即有部分法律對公共利益進行了一定程度的列舉，如《中華人民共和國信托法》第60條列舉了公益信托的具體情形。

第二，由司法機關按照法律所認可的表決程序和表決規則去認定。這也是比較法上常見的做法。上文所引發生在美國的"凱洛訴新倫敦市案"就是很好的例子。我國法院也通過類似的途徑來確定公共利益。如2006年9月21日，鄭州市二七區人民法院審結了一起經濟適用房指標轉讓被認定無效案，法院最終認定只有符合條件的家庭才擁有經濟適用房的購買資格，通過協議贈與沒有購買資格的其他家庭擾亂了我國經濟適用房的管理秩序，損害了公共利益，因此轉讓協議無效。