成都試點“土地換身份”

何忠洲

此前集體土地不能入市，以及由此造成的與國有土地入市巨大的價格差，造就了今次“雙放棄”過程中政府與農民共贏。

在成都正式成為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，其轄下的溫江區打了改革的頭陣。一個顯得有些拗口的詞成為溫江貢獻給城鄉統籌的一份厚禮：“雙放棄”。

所謂雙放棄，準確的表述是：農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的,在城區集中安排居住,并享受與城鎮職工同等的社保待遇。

7月4日，國家勞動和社會保障部農村養老保險司司長趙殿國在溫江區調研時，對“雙放棄”給予高度評價，稱這一制度有利于加快城鄉統籌進程。

而這一做法也得到成都市的肯定，被納入成都市的試點規劃并在全市乃至全省范圍內推廣。甚至同是國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶，也派人前來取經。

溫江“雙放棄”

2006年3月，根據成都市溫江區制定的《關于鼓勵農民向城鎮和規劃聚居區集中的意見(試行)》和《關于放棄宅基地使用權和土地承包經營權農民參加社會保險實施細則(試行)》，“雙放棄”正式開始啟動。

溫江區萬春鎮幸福村村支書郭建平是這樣傳達區里的精神的，“哪家愿意放棄自家的承包地和宅基地，就可以和征地拆遷一樣享受政府的安置補償政策，到政府規劃的安置區內居住，還可以進城優惠買房!”

得知這一消息，溫江區農民很快做出了反應。到第一批報名截止期，幾個月時間，就有4700多戶農民報名參加。這一數額遠遠超出了預計。

之前出臺的限制政策開始起到遴選的作用。這些限制條件，溫江區農村發展局局長王旭昆說，主要體現在兩個方面：

一是農戶年人均純收入必須達到5000元以上，其中80％以上來自非農產業。這樣他們自愿“雙放棄”后，能夠承受城鎮居民社保的繳費水平。

二是在如下區域內居住的農民優先考慮：城區規劃的優先發展區、城市的基礎設施建設即將延伸的區域、在“拆院并院”過程中整體成片集中區。

經過村委會的公示、征集意見，區鎮(街)的遴選，1180個農戶(3894人)最終入選。

按照村委會和他們簽訂的協議，他們中的大部分將跨區域搬進由政府統一修建的電梯公寓。位于萬春鎮天鄉路社區的大同上郡是其中的一個。8月31日，記者在現場看到，主體工程已經完工的大同上郡正在緊張的后期施工過程中。

與大同上郡一路之隔的，是花鄉民居。這里是溫江區著名的征地農民安置區，也是大同上郡可以參照的地方——按照溫江區《關于鼓勵農民向城鎮和規劃聚居區集中的意見(試行)》(溫委發[2006]66號文件)，“雙放棄”農民所享受的待遇“參照征地農轉非人員”。

雨后的花鄉民居顯得明亮而整潔。一色的五層樓，共有25棟，門口的保安不住地打開欄桿，夏利、桑塔納、小面包、摩托車，不同的車魚貫而入。三三兩兩穿著整齊的老人拉著小孩在小區的健身處散步。修理得整整齊齊的花卉在路邊上怒放。

這已經是一個典型的城市成熟小區的模樣。偶爾，一個戴著斗笠，嘴里別著長煙袋的老漢，騎著自行車從你身邊悠然而過，頗顯幽默地提醒人們，在兩三年前，這里居住的人都還是成天在地里刨食的農民。

花鄉民居的對面，即是天鄉路社區服務中心。頗類政府一站式辦公的這里，求職、糾紛、低保申請，居民們所要面對的一切事務，在這里都有專人接待解答。

而在小區門口搭輛小摩的，順著筆直的大道，往幾里之外，便能看到中國農村最為普通的場景：貼著白磁板磚的兩層樓，摻雜著磚瓦結構的平房，零星地掩映在綠水青山之間。

黃昏的夏日已經無事可做。郭啟云正和幾個鄰居坐在房前打麻將。他告訴記者，他申請“雙放棄”獲得成功，一家都“高興的跟過年似的”。“我盤算過，怎樣都劃算。”

做一個城里人，這本身就是一件極為吸引人的事情。更何況對郭啟云這樣的一個老人來講，每個月能拿到210元的社保，像電視里面城里人那種悠閑度日，實在是從來沒有想過的，現在一切都指日可待。

農民與政府的兩筆賬

“雙放棄”中的農民與政府，彼此都有筆明確的賬。

郭啟云一家四口人，共承包有4畝多地。住房的宅基地按人平兩分地算，也有8分地。

土地補償，溫江區規定：“農民應得土地補償，按所在村組的宅基地、林盤地、承包地、自留地人均面積應補償額計算。農戶的宅基地和林盤地上的附著物，在實施搬遷時根據協議鎖定數額進行補償；自留地和承包地上的附著物，在實施搬遷以前，由農戶耕種經營，在實施搬遷時，由農戶自行處理，政府不再予以補償。”

按照和村集體的協議，郭啟云家能拿到的現金收入為：承包地補償，每畝地24000元，村集體一分不留，全歸個人；宅基地，能夠拿到近一萬元。這一共就能拿到十多萬。

而另外一個收入是預期的社保。郭啟云剛好六十歲。搬入大同上郡之后，一次性繳納9100元后，每個月他能夠拿到210元(最近聽說又漲了)。以活到80歲計，20年，他能夠拿到近六萬元。另外搬入的頭三年，每個月家人平均還有20元的水、電、氣費用補貼(共五年，后兩年減半)。

零零星星的算起來，“雙放棄”一項，他的收入能夠達到近20萬。

而支出同樣是定量的。最大的支出在買房。按照規定，經審核批準的“雙放棄”戶，可按政府規劃要求在全區范圍內購買集中居住區的定向安置房居住。定向安置房按3種標準作價購買：人均35平方米以內按入住居住區的安置價購買，人均35平方米至45平方米按成本價購買，人均超過45平方米的部分按市場價購買。

溫江區農村發展局局長王旭昆說，按照初步核算，安置價大致在320～350元/平米之間，而成本價，大概在700～800元/平米，市場價，在大同上郡這樣的地方，則達到1200元/平米。

郭啟云按安置價買一套房，四口人就是100多平米，需要花掉四萬多。

而沒有了土地，每個月的生活費便要體現為現金支出。四口人，每個月怎么也得三四百元。

這些收入與支出總體核算下來，按照郭啟云的計算，大體上是略有節余。

但是，相比農耕勞作的辛苦，到城里不僅相對清閑，而且工作機會也多得多。郭啟云和老伴在家，兒子成家了在外打工，田地基本上就屬于忙得過來就忙，忙不過來就放在那里的狀態。一年下來，一畝地還到不了1000元的收入。

假如不搬，那就意味著他的將來所能依靠的，惟有兒子。郭啟云非常清楚，在孝道日衰的鄉土社會，這一點并不能得到保障。更何況兒子要在外面打工謀生。

因此對郭啟云這樣的農民來說，這筆賬算來是劃算的。

同樣劃算的還有地方政府。

據悉，首批1000多戶共放棄耕地近3700畝，放棄宅基地1000多畝，扣除建房用地后可節約出可置換使用的宅基地900多畝。

這些地在被集中之后，通過政府一系列的運作，有的直接成為國有土地(規劃區內的一些宅基地)，有的被轉換進入國有土地儲備，有的繼續保持集體性質，經整理后形成規模。

納入國有土地可出讓的部分，在短期內就將產生巨大的收益。按照王旭昆的計算，原本最多25000元/畝的集體土地，在轉入國有后，經過一系列的置換，出讓拍賣時，每畝至少能拍到100萬元以上。

天香路社區黨支部書記王世軍告訴記者，早在兩年以前，天鄉路社區所在的一處還比較偏僻的土地，每畝的拍賣價就高達70萬元。而在兩年之后，這里的基礎設施更加完備，環境更為優美，而且周邊旅游業也都發展起來了。

“現在一畝地拍賣至少在150萬元以上。”他說。這一結論和王旭昆所言相差無幾。王旭昆的估計范圍在100萬～200萬元/畝之間。

而且，隨著城市化的進程，土地的升值空間還很大。其間政府的收益可想而知。

再加上無法轉換為國有土地的那些耕地，經過整理成規模后，承包出去，還有一定的收益。

據溫江區政府相關負責人公布的計算，政府前期對“雙放棄”的每個人補償高達12萬元。但是，預期的收益將遠遠大于支出，而且這種預期的實現，在城鄉統籌發展的試驗下，變得越來越現實。

而“雙放棄”前期的搬遷、社保等等，“相當于是政府用現金來‘收購農民手中的宅基地使用權和土地承包經營權。”王旭昆說，“政府買的是土地的預期未來。”

為什么是溫江

毫無疑問，“雙放棄”所體現的，仍然是一個土地財政。只不過，此前飽受詬病的土地財政，在溫江“雙放棄”的局面下，成了政府與農民雙方都滿意的事情。

溫江“雙放棄”的特點在于，它與農民進城結合了起來，而且采用“政府引導、農民自愿、政策激勵”的方式。

一方面，它有力地消除了“空殼村”，能有效地推動農民向城市轉移，另一方面，也通過規模集中，使分散的小農經濟產生更大的效益。

目前，溫江區農村富余勞動力向城鎮和非農產業轉移率已達86.7％，農民人均純收入和城鎮居民可支配收入分別達到5352元和12494元，城市化率已達46.6％。

而且，通過“雙放棄”，溫江打破了鎮域限制，農民實現了自由擇居。

以前，因為鎮與鎮之間拆遷安置標準不同，如果要異地安置農民，會涉及“找補”的問題，“鎮與鎮之間算起賬來太麻煩”。但在新政策中，明確規定可以跨鎮域進行異地安置：“跨鎮域置換安置房的，由各鎮街按置換房屋所處的區位和地段差異、建筑及配套設施建設等實行差價結算……差價由區財政給予補貼。”

這種改變，和之前征地時農民的被動接受是有著本質性區別的。

“雙放棄”之所以在溫江得以率先啟動，和溫江本身的地域與發展情況密切相關。

地處都江堰自流灌溉區的溫江距離成都市中心城區正西16公里，幅員面積277平方公里，是成都市面積最小的郊區(市)縣，總人口為32.9萬。

一直以來，這里都是成都發展比較好的地方，因為土地肥沃、物產豐富而享有“金溫江”的美譽。因為小且地處成都市附近，環境也優美，溫江連續10年躋身四川省縣域經濟十強，連續6年保持“全國百強縣”稱號。

它的社會均衡程度也遠遠好于其他很多地方。目前，全區城鄉居民收入差距已由2003年的2.47:1縮小到2006年的2.3:1，低于成都市2.6的平均水平和全國3.2的平均水平。

從2000年起，溫江區就開始實施農村最低生活保障制度。2002年，開始實施特困殘疾人專項生活補助。2003年，開始實施農村獨生子女父母獎勵扶助工作。這些為2006年開始實施的農村“雙放棄”工作都提供了經驗。

而之前作為安置征地農民的花鄉民居，本身也構成了示范。

是以，溫江區委書記李剛說，“溫江在成都最具有率先把城鄉一體化美好藍圖變為現實的條件和優勢。”

風險的應對

當然，對這些試驗而言，相應的風險依然存在，面臨著市場諸多不確定因素，如土地價格的不可控制等因素。此外，整個運作涉及到極大的資金量，資金的有效管理與運作，本身也對政府提出了相當高的要求。

而更為根本的問題在于，利益分配的公開、公正性，農民的利益在目前的框架下是否能夠真正得到保障落實。

有人曾經擔心，“雙放棄”后涉及到就業、城市配套設施，有一環不夠，失去土地的農民進城仍將陷入極大的困難，因此主張對此設立一個風險基金。

這一切，實際上也就是城鄉統籌所面臨的共同問題。

在“雙放棄”的具體操作中也存在一些疑問。溫江區萬春鎮的何姓鎮長曾在接受記者采訪時表示，距離城鎮較遠的片區村民要積極一些，而靠近城鎮片區的村民更多的還在觀望，因為他們在城鎮規劃區內，有征地拆遷的可能，“他們還在觀望會不會有更優惠的安置政策。”

那么遠郊積極、近郊觀望的局面，會不會使得農民“雙放棄”的土地零散、無法形成規模，且無法形成高額的級差地租呢?因為在更偏遠的郊區，土地是不值錢的，因為沒有人會選擇到偏遠的郊區投資。

政府的一系列運作解決了這一問題。“拆院并院”是其中非常重要的一個政策。

所謂“拆院并院”，即按照國土資源部的相關政策，將分散居住的村民集中到規劃好的城鎮、中心村、聚居點，改善村民生產生活條件，整合農村集體建設用地資源，促進農村勞動力的轉移和村民增收，努力實現土地利用方式的根本轉變。

根據王旭昆的介紹，被放棄的承包地在經過整理后，符合預征收儲條件的被區土地中心收儲，其余的由國有投資公司區隆博公司統一管理，進行土地流轉，并引入大的業主經營以增加收益。

在宅基地、承包地被征(收)用為國有土地或土地指標實現異地置換后，通過拍賣、開發等方式，政府能夠很快就從中獲得的土地收益。除了按比例提取專項資金，償還區、鎮(街)財政前期用于農民安置的費用支出，其余的還可由區政府統籌安排，用于集中居住區的公共設施配套建設、農民社保和村(社區)集體經濟發展。

通過政府的一系列運作，就是偏遠地區的土地，依然可以通過置換等方式，在轉換性質后產生巨大的土地級差收益。王旭昆認為，這一點決定就是偏遠的農村也可以實行“雙放棄”。

最大的困難在于政府財政的先期預付。在“雙放棄”啟動前期，農民的補償費用、為農民購買社會保險的費用、農民轉移就業補助費、入住規劃區農民的水電氣和物管費等，這些都需要預先墊付。

溫江區農村發展局局長王旭昆說，這才是溫江真正感到有壓力的地方。人均12萬的先期投入，使得財政壓力極大。也正是因為這個原因，溫江的“雙放棄”采用了分批實施的辦法，以使得資金逐漸得以流轉。

“雙放棄”之外的做法

作為溫江區統籌城鄉發展的重要舉措，“雙放棄”在整個的布局中并不孤單。

就在成都市推廣“雙放棄”的同時，溫江開始在農村試點“兩股一改”。

“兩股一改”，具體是指：農村集體資產股份化、集體土地股權化，同時配套實施以轉變農民身份為目標的村改社區。

具體做法是，以村(社區)為單位將集體資產股份量化到人、集體土地股權到人。農村集體資產股份化和集體土地股權化后，交由村級股份經濟合作社統一管理，合作社對全村的土地進行一次整理。有項目支撐的村(社區)由合作社統一與項目業主簽訂土地流轉合同，按股份和股權享有相應的收益。暫時沒有項目的，由村級股份經濟合作社統一經營。

這是對農村治理結構的一次大調整。經過“兩股”，傳統集體所謂的所有者缺失問題將得到有效解決，通過“一改”，村委會作為公共服務機構，將不再集經濟社會等諸多功能于一身。

此外，對農村本身的發展，也根據不同的區位，進行各有特色的引導。

在近郊，成都市已經成功地打造“五朵金花”：“花鄉農居”“荷塘月色”“東籬菊園”“幸福梅林”和“江家菜地”。

這是位于成都市錦江區三圣鄉五個相隔不遠的村落，處于城市通風口綠地。按照規劃，這里是不能作為建設用地的。成都市錦江區政府根據三圣鄉的紅砂村、萬福村、駙馬村、幸福村和江家堰村不同的經濟社會發展情況、區位條件及自身特色，對城市和農村基礎設施拉通考慮，實施景觀化打造，大力發展觀光農業，走休閑經濟之路，“五朵金花”稱為成都休閑農業的一張名片。

記者8月31日乘車去“幸福梅林”吃晚飯，一個個整體包裝設計的農家小院頗為別致。夜晚，在巨大的荷田之上，蟲鳴蛙叫，鄉土味道怡人。

據悉，2006年，錦江區農民人均純收入為7269元，而“五朵金花”中的紅砂村就達到8008元。

通過打造“五朵金花”，成都市探索出一條近郊發展不征地、不拆遷、不失業、不失利、不失權和加大財政扶持的“五不一扶持”，統籌城鄉發展，建設新農村的路子，當地農民實現離土不離鄉，就地市民化。

而對遠郊，成都市則創造出“湯營模式”。邛崍市羊安鎮湯營村原本是川西普通的一個村莊。2006年，邛崍市國有獨資興農公司出資100萬元作為政府引導資金，湯營村506戶村民按照“依法、自愿、有償”的原則，以1000畝土地經營權入股，集體經濟組織以土地整治新增的60畝土地入股，組建了湯營農業有限公司發展現代農業。湯營農業有限公司不僅讓村里300多名年齡偏大的村民實現了就業，而且解決了周圍村組100多名村民的就業問題。同時，又從農業中解放出100多名本村勞動力從事二、三產業。農民人均純收入由2005年4320元提高到2006年的5373元。

作為試驗，成都的這些經驗開始受到重視。記者看到來自重慶的一份報告，詳細地記敘了在成都參觀考察后的總結與思考。