北京叫停小產權房始末

謝良兵　劉　彥

小產權能否合法化

“小產權房”作為一種尚不規范的房產形態，已經大量存在于我們生活的周邊。而房產權的不明，說到底仍是土地產權的不明。

本刊試圖探究“小產權房”從土地到房產的整個產業鏈條，探尋“小產權房”給房地產市場帶來的利益重構。相信面對這樣一種畸形的房產權，需要我們給予更大的努力和諒解于其中，不論是法律制度、政府行為還是市場本身。

正是此番青龍頭村別墅的被拆除，掀開了北京市今年處理小產權房的序幕

“什么都沒了。”7月6日中午，60多歲的北京市房山區青龍湖鎮青龍頭村民劉志坐在一片樹林里，指著樹林前方一大片仍有拆除痕跡的空地，對本刊記者說。

3月27日，北京市委、市政府“拆除和沒收青龍頭村的違規別墅”這一紙決定，使劉志在有生之年住進別墅的夢想，與村中的85棟別墅一道化為齏粉。

多贏的合作

青龍頭村“千湖庭院”別墅項目是北京市近年來拆除違規建房的第一例。

青龍頭村毗鄰房山區青龍湖鎮青龍湖水庫，經濟條件較差，村民每人均地半畝，地里莊稼僅可果腹，年均凈收入不到1000元。全村沒有一條水泥路，房子散布在村北斜坡上。多數村民靠在外打工生存。除了種植業，青龍頭最大的“資源”就是緊鄰景點的青龍湖。

如何發展這個只有66戶的貧困村經濟，不僅是村里人的想法，也是青龍湖鎮管理者的心病。直到2005年之前，村里人和鎮政府都沒看出這個青龍湖水庫能給村子帶來什么好處。

轉機來自2005年。

因為緊鄰水面面積達6000畝的青龍湖公園和北京拓展訓練學校，青龍頭村被一個偶然到此的房地產商留意——近年北京市房價飆升，地價也越來越拍出天價；但是大量的普通收入居民急需住房，這為北京周邊的房地產開發提供了廣闊市場。一方面，許多房地產商逐漸承受不起城市土地轉讓的高成本，另一方面，也開始矚目一些北京郊區自然條件好、風景優美的自然村落。

對于房地產商來說，這些村落的土地不需要像取得城市建設土地那樣，付出太多的土地出讓金和各類稅費，一則可以省去直接成本，二則，與尚未意識到土地資源稀缺性的淳樸農民談判，也相應省去了不少灰色成本。

對于當地的農民來說，農村房產的開發又將帶給村子直接的面貌改變和其他收益，這項生意顯然一舉兩得。

2005年秋，北京金地雅房地產開發公司正以如此身份在青龍頭村登場。

2005年10月28日，青龍頭村民委員會與北京金地雅房地產開發公司簽署了《青龍頭村舊村改造實施方案》。根據這份方案，村子將和房地產開發商合作共同開發村子的土地。

按照這份由村委會、村經濟聯合社與北京金地雅房地產開發公司合作的方案，青龍頭村將投入村子惟一的資源：344畝土地，全部用于開發房地產。其中，304畝地用于商品房開發建設60000平方米的商品別墅項目，其余的40畝土地，開發商將用于為村民建設住宅別墅和經營別墅各8000平方米。

別墅的用途，既可以出售，也可以向游客出租。青龍頭村將走一條旅游經濟和生態農業的道路。

就在雙方合作剛剛開始之際，2006年2月，新華社受權播發《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》。

2006年2月，新華社受權播發《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》。

2006年2月，新農村建設文件發布之際，舊村改造方案經全體村民大會表決同意。“青龍頭村新農村辦公室”隨即成立。在村中人看來，新農村建設的主體，當然是農民自己。農民有權力利用手中惟一的資源，按照文件中的“民主商議、量力而行”精神，過上自己想要的生活。

這份方案的交易對這個村的村民來說是正當其時。

根據青龍頭村舊村改造協議，開發商為村民支付的總成本為4500萬元。若以樓面地價為單位，60000平方米商品房的平均地價僅為750元／平方米，建成后的別墅售價預計在3500元／平方米左右，開發商在這一項目上可獲利1500萬元，收益頗豐。而村民出讓土地的回報，是每人可得到回遷房和經營性用房各40平方米。

其中，回遷房售價1200元／平方米，村民的舊房還可作價充抵房款。

劉志說，回遷房的面積可以選擇，可多可少。經營性用房則可要也可不要，如果不要，村“新農村辦公室”還將以每平方米2000元的價格回購。

一家五口的村民魏鳳生，在這次合作中，就將購置160平方米的別墅。由于舊房拆遷作價，再加上5萬元的搬家費，基本上與購房款持平。此外，魏鳳生一家還得到了200平方米經營性用房回購后的40萬元。

也就是說，全家以原有的每人半畝土地和舊房為價，將得到住上別墅的收益和一次性約40萬元的凈收益。

除此之外，全村約180名村民，還能獲得開發商提供承諾的80萬醫療和養老保險金，和每位村民1萬元的裝修款。

一些農戶還將分配到生態農業大棚。

與此同時，開發商承諾：為村中修建一條公路、建設醫療室、物業、村委會等公建住房。

除此之外，村里還將擁有經營性別墅項目10％的經營股份，并將分享開發商商品房銷售總金額2％的提成，用于村民新住宅基礎設施的維護。

對2005年人均年收入不足5000元的青龍頭村來說，能得到這些收益，很多村民很高興，以為從此可以邁入小康生活。

對于北京金地雅房地產開發有限公司來說，這份方案的獲利也頗為不菲：除了開發商將為村民建設40畝土地的住宅別墅之外，青龍頭村剩余的304畝地將全部納入開發規劃：其中，商品性(出售別墅6000平方米)和經營性(出租)別墅8000平方米。

別墅項目叫做“千湖庭院”，定位為“旅游、度假、休閑”產品。項目一期計劃2006年年底入住，二期2007年5月入住。

“青龍湖畔，善水養生”的巨幅廣告牌就此在青龍湖畔矗立起來。

叫停小產權

2006年5月，北京市規劃委員會借助衛星發現，青龍頭村正在修建別墅。隨后，青龍頭村便收到了關于停工的警告，但是別墅修建并沒有停。截至拆除前的3月份，別墅已經建了144棟。

2007年3月中旬，北京房山區宣傳部組織的宣傳隊進入村中，希望大家不要干擾政府的強制拆除。

北京市委宣傳部向本刊記者提供的新聞稿顯示，對開工建設的144棟違法別墅，“拆除85棟，沒收59棟，責令退還建設別墅區范圍內非法占用的集體土地4．7畝，并對建設、施工單位及其負責人進行了罰款?！?/p>

新聞稿稱，該項目“由房山區青龍頭村村民委員會、經濟聯合社與北京金地雅房地產開發有限公司合作，在未辦理任何立項、規劃、用地、建設審批手續的情況下，開工建設144棟各類建筑物?！?/p>

本刊發現，被拆除的85棟別墅確實位于青龍湖(水庫)大壩的泄洪區，而“沒收”的59棟別墅，則是為村民改造提供的別墅住房，屬于村宅基地建設。

至于“責令退還”的4．7畝土地，來自臨村崇各莊村——由于別墅區規劃有一部分跨越了與青龍頭村相鄰的崇各莊村，青龍頭村為此用耕地換取了這部分規劃內的崇各莊村的坡地，大概有4．7畝，并予以地上種植物補助。

北京市國土局一位官員對本刊記者稱，下一步政府將繼續加大對別墅違法占地的查處力度?！邦愃魄Шピ哼@樣的鄉產權別墅的存在，和當地政府的利益有關?！边@位官員說。

小產權的地盤有多大?

此番青龍頭村別墅的被拆除，掀開了北京市今年處理小產權房的序幕。

3月12日，北京市建委發布了鄉產權別墅購買的風險警示。

6月18日，建設部發布了《關于購買新建商品房的風險提示》，明確表示“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋”，劍指小產權房。

6月22日，國務院召開電視電話會議，部署開展第二次全國土地調查。這被業內稱為全面清查小產權房的政策指引?！氨仨毎艳r村建設用地尤其是農村宅基地現狀搞清楚。”電話會議上，國土資源部一位負責人指出。

電話會議結束的第三天，北京市率先在全國開始“征討”小產權房。該市國土資源局局長安家盛在一次活動中表示，北京已經部署開展在全市范圍內調查“鄉產權”“小產權”等違規土地開發建設，違規開發建設的要停工停售。

該局表示，一些打著新農村建設或新村建設名義的房地產開發項目，多屬違規開發建設。

它們對外銷售則打著“鄉產權”“孫產權”的幌子?！斑@是違法違規的行為，而購買者也得不到法律保護。”安家盛說。

7月12日，國土資源部地籍司一位工作人員在電話中對本刊表示，在第二次全國土地調查中，將全面查清農村集體土地所有權、農村集體土地建設用地使用權和國有土地使用權權屬狀況。“小產權房也是調查對象。”

6月28日，鄭州市政府發布了《關于依法處理利用集體土地從事違法建設的通告》。《通告》催促各類利用集體土地從事違法建設行為的單位及個人盡快“自首”，于7月10日前自行向各區人民政府及國土資源部門報告并接受處理。

7月1日，西安市建委、市規劃局、市國土資源局、市房管局發布聯合通告，對占用集體土地從事房地產開發的典型違法建設項目——“學府新苑”的建設、監理、設計單位依法進行嚴厲處罰。開啟全市“小產權房”專項治理活動的序幕。

據新華社報道，迫于壓力，河北省石家莊市將自去年10月開始實施的“小產權房”辦證試點工作暫停，并且向公眾重申，集體土地上建起的“小產權房”，只能在村民內部流通，不能上市交易。

據中大恒基春節后出具的一份統計報告顯示，目前北京400余個在售樓盤中，小產權樓盤約占市場總量的18％。也就是說，北京約有小產權樓盤72個。

何謂“小產權房”？

目前社會上對“小產權”房有不同的解釋，最通常的說法是按房屋權屬證明的發證機關來區分。即由國家統一制作發放房屋所有權證和國有土地使用權證的叫“大產權”房；由鄉鎮政府或村民委員會私自制作發放的“房屋所有權證”甚至“榮譽村民證書”的，則被稱作“小產權”房，也叫“鄉產權”或“特產權”。

但傳統意義上所講的小產權房，乃是泛指產權不全、或者產權受到限制的住房。包括經濟適用房、集資與合作建房及廉租房，均因其產權的不完整而被稱作為小產權房。顯然，現在熱論中的小產權房，另有其特定的狹義角度。

根據建設部風險提示的指向，當前所謂“小產權房”，一般是指“鄉產權房”。即在農民集體所有土地上建設的房屋，未經規劃、未繳納土地出讓金等費用向集體組織之外的居民銷售，并且其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村委會頒發。

具體而言，鄉產權房又分為兩種，一種是在農村建設用地和可轉為建設用地的土地上所建的房屋，一種是在耕地或基本農田上所建的房屋。

根據我國現行的土地管理法，建設使用農村集體土地，法律規定只有四種情況：一是用于農民的宅基地；二是農村公共建設用地；三是農村興辦的村企業或者聯營企業用地；四是根據《擔保法》，使用農村集體用地抵押權。但現有土地管理法，卻并未明文禁止農村集體土地上建設房屋的出售問題。

占用耕地或者基本農田建設房屋則屬于另外一種情況。首先，占用耕地進行鄉鎮企業建設的，需要符合鄉(鎮)土地總體利用規劃；必須取得縣級以上人民政府批準；占用耕地的，必須先對農村土地進行整理，增加有效耕地面積；如果沒有經過這些手續就在耕地上建設鄉產權房屋，可能是違法的。而且，基本農田以外的耕地超過35公頃的，必須經過國務院的批準；占用土地超過70公頃的，也必須經過國務院的批準。如果占用基本農田改變土地使用用途，還必須經過轉用，同時經過國務院的批準，否則按照現行法律法規就是違法的。