市場化改革與中國城鄉的協調發展

摘 要：本文以中國農村土地制度變遷為主要線索，揭示市場化改革對于城鄉協調發展的重要性。我們的研究顯示，家庭聯產承包制對農村土地市場有部分替代功能，但當農業勞動力轉移規模達到一定程度時，這種有限的替代功能就難以再滿足要求。而與正式土地市場缺位相關的問題就會一一浮現。正式農村土地市場和最優土地產權結構的形成，則有賴于土地產權的明晰。在現有土地制度和城鄉壁壘下，中國的工業化、城市化與農業績效之間難以形成良性循環，影響了中國城鄉的協調發展。

關鍵詞：城鄉協調發展；農村土地制度；農業勞動力轉移

中圖分類號：F061.3 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2007)03-0001-05

一、中國城鄉發展失衡與市場規律

中國城鄉的協調發展大體上可以劃分為三個不同的階段。第一階段是1978年以前的人民公社時期。國家以某種程度上犧牲農民利益和農村發展為代價，以計劃手段動員全國資源，在較短時間內建立了門類較齊全的工業體系。第二階段是自1978年推行農村家庭聯產承包制到1990年代。這一階段中國農村獲得飛躍發展，城鄉差距有縮小的趨勢。第三個階段是90年代以后。中國經濟在這一階段繼續高速增長，但“三農”問題卻變得突出，城鄉差距有進一步擴大的跡象。

中國城鄉關系在上述三個階段的變化背后，市場規律發揮著實質性作用。具體而言，市場要素能否在城鄉之間以及城鄉內部自由流動至關重要，而市場要素能否自由流動又取決于各種制度條件是否具備。如果土地、勞動等生產要素由于體制性障礙無法得到市場化配置，且自由價格機制又不能充分發揮作用，則工農業之間、城鄉之間的協調發展就不太可能。如果說改革開放前的城鄉發展失衡可以明顯地歸結為計劃經濟的原因，那么第二階段和第三階段的情況則比較復雜。這后兩個階段都處于改革開放時期，第三階段在制度背景和市場環境等方面還要優于第二階段。但是，中國城鄉失衡恰恰是在第三階段市場化改革后期開始變得嚴重。為什么會出現這種看起來有悖于經濟規律的現象?

筆者以中國農村土地制度的變遷為主要線索，揭示市場機制如何在城鄉協調發展過程中發揮作用(zhang，2003)。在2003年《農村土地承包法》實施前，農村土地使用權難以流轉，正式的農村土地市場實際上一直處于缺位狀態(Liu，CarterandYao，1998)。但是，家庭聯產承包制度是一種非常特殊的制度，在正式的土地流轉市場不存在時，當部分農業勞動力轉移到城市后，其土地資源在家庭內部其他成員之間的重新配置(Intra-family transfer)可以部分地替代正式土地市場。不過，這種替代有其局限性。當勞動力轉移的規模提高到一定程度時，這種家庭內部的土地轉讓(非正式土地市場)就不能再滿足土地資源重新配置的要求，大規模的家庭之間的土地轉讓(Inter-family transfer)即正式的土地市場就成為必需。否則，同土地市場缺位相關的一系列后果就會一一浮現。此外，由于在現行農村土地制度下最優土地產權結構難以形成，這種制度不僅影響中國農業的績效，也不利于中國工業化和城市化的發展。

二、中國城鄉協調發展的內在機制：市場力量的作用

(一)人民公社土地制度與城鄉發展失衡

改革開放前實行的人民公社土地制度是導致城鄉失衡的重要原因。在人民公社土地制度下，農民無法擺脫土地的束縛，城鄉人口流動受到嚴格限制。一方面，集體化的生產方式將農民束縛在土地上；另一方面，同人民公社制度相依存，城市戶口和就業機會不對農民開放，加之住房、食品和其他生活用品的指令性分配制度，農民在城市難以生存。撇開價格剪刀差等原因，如果單純從農業生產的角度考慮，則至少有三個因素直接導致1978年以前農村的貧困。第一，由于農村勞動力不能自由轉移到城市，中國龐大的農業人口壓力無法釋放，人多地少的矛盾意味著人均土地面積低下。第二，由于人均土地面積低下，農村存在大量剩余勞動力，人均有效勞動投入低下。這樣，作為農業生產兩大基本生產要素的土地和勞動投入都十分低下，農業勞動生產率當然也十分低下。因此，農業勞動力向城市轉移對農業產出的提高有兩個潛在的好處：一是可以擴大農村實際人均土地面積；二是每個農民有效的勞動投入也會隨其實際土地面積的提高而提高。人均土地和勞動這兩項生產要素的同時提高，會對農業生產產生一個局部報酬遞增的效果。張永生(Zhang，2003)用中國30個省市數據所做的計量分析證實，在谷物和棉花的生產中存在著明顯的遞增報酬效應。但是，由于人民公社制度下勞動力不能自由轉移到城市，上述潛在的好處無法實現。第三，在集體化的生產方式下，由于農民沒有直接的剩余索取權，農業生產中的偷懶和搭便車行為盛行。

(二)家庭聯產承包制對土地市場的替代功能與20世紀80年代城鄉的協調發展

農業勞動力的轉移一定要輔之以相應的重新配置農村土地資源的機制，即農村勞動力市場和農村土地市場一定要同時具備，否則這種轉移一定會造成土地資源的無效配置或浪費。表面上看，由于土地的集體所有加上土地使用權流轉制度未能建立，家庭聯產承包制的改革沒有帶來正式的農村土地市場，農業勞動力轉移到城市似乎會因農村土地市場的缺位而對農業產生負面影響。但是，20世紀90年代以前的事實卻正好相反。原因在于，盡管正式的土地市場不存在，但基于家庭聯產承包制的土地制度卻為非正式的土地市場創造了條件。當一個家庭中的部分勞動力轉移到城市務工時，其土地就可以由其他家庭成員經營。這種家庭內部的土地轉讓相當于一種非正式的土地市場。由于中國人多地少的矛盾突出，這種家庭內部的土地轉讓對正式土地市場就有較大的替代空間。

因此，除了大大激發農民的生產積極性這個眾所周知的貢獻外，家庭聯產承包責任制對中國的農業還有兩個不曾引人注意的貢獻。第一，農民向非農產業或城鎮轉移后，土地資源可以在家庭內部重新配置，從而提高農民實際的人均耕地面積。在正式的土地市場未發育起來而土地市場功能又不可或缺的條件下，這種替代功能對促進城鄉協調發展起到了關鍵作用。第二，農業勞動力剩余程度的降低提高了農民在農業生產中的有效勞動投入。這樣，人均土地和勞動投入的同時提高，再加上農產品價格調整等原因，中國的農業在聯產承包制改革后一度發展得相當成功。當農村勞動力向城市轉移時，工業化、城市化水平和農業績效就同時提高，農民收入穩步增長，城鄉之間也呈現協調發展的良好勢頭。由此可見，中國80年代推行的家庭聯產承包責任制的確可以稱得上是一個偉大的創舉。它通過一種巧妙的制度安排，使市場經濟的功能在某些制度條件還不具備時也能夠正常發揮。

(三)20世紀90年代城鄉發展失衡與農村土地市場的缺位

20世紀90年代后，以“三農”問題為標志，中國的城鄉發展失衡問題變得十分嚴峻。從1995年開始到2003年，不僅糧食產量呈現下降趨勢，農民收入的增速也放緩。農民收入的年均增長率在1990—2002年期間只有4. 3％，遠遠低于1979—2002年期間7. 2％的年均增長率(國家統計局，2003)。這種情況當然是多，方面因素累積的結果。比如，農民負擔、農村稅費體制、糧食政策、土地制度不完善、農民基層缺乏自治，等等(陳錫文，韓俊，2003)。我們這里從正式農村土地市場缺位的角度揭示其對20世紀90年代城鄉失衡產生的影響。

由于家庭聯產承包制對土地市場有限的替代功能隨著大規模民工潮的出現而失效，這種失效對城鄉協調發展產生了很大影響(Zhang，2003)。20世紀90年代中期，中國的民工潮達到空前的上億規模，依靠家庭內部重新配置土地的方式已無法適應中國工業化和城市化快速發展的需求。此時，與土地市場相關的一系列后果就相繼出現，土地大量拋荒就是其中最嚴重的后果之一。中國農村出現的大量土地拋荒同中國特定的土地制度密切相關。在新的土地承包法出臺之前，土地使用權的流轉并沒有明確的可操作的法律依據(盡管中央文件鼓勵土地向種田能手集中)，退回給集體又得不到相應的補償，而拋荒卻可以繼續保留對土地的承包權。于是，拋荒就成為很多進城農民的一種理性選擇。有些人將土地拋荒的原因歸結于農業生產成本太高，但農村土地“返租倒包”的現象卻說明，土地產權不能通過自由交易來實現最優配置可能是導致土地拋荒的一個更為重要的原因。因此，當農村勞動力轉移規模達到一定程度時，如果正式的農村土地市場繼續缺位，則土地資源的配置效率就會大大降低，農業績效就難以再隨著工業化和城市化水平的提高而提高。

(四)戶口制度與城鄉協調發展

現行戶口制度是阻礙城鄉協調發展的一個重要因素。計劃經濟時期，農民不能自由遷徙到城市從事非農產業，工業生產成為少數國有壟斷部門的專利。這種情況下，工業品短缺的現象就一定會出現，其價格一定高于有城鄉勞動力自由流動和行業自由進入時的價格。這個道理就像國有壟斷部門通過設置準人限制來操縱其部門人數一定會導致該部門的產品或服務質次價高，而壟斷部門之外的人的福利將會因此受損一樣。這是一般均衡理論中關于人口、產品和價格相互作用的一個基本結論。盡管戶口限制看起來有利于城市居民，但放開戶口也未必就會導致其利益受損，更有可能的結果會是“經濟蛋糕做大”，使進城農民和城市居民共同受益(Zhang，2003)。改革開放-后，大量“農民工”進城給城市帶來的巨大變化已經證明了這一點。因此，現行阻礙中國城鄉均衡發展的戶籍管理制度一定要改革。

中國嚴格的戶口管理制度雖然已經大有松動，但在很多方面仍然頑固地發揮著實質性的作用。比如，社會保障、子女上學、就業、辦理各類證件、申請貸款、購車、買房等都無一不需要具有本地戶口。這種因戶口制度形成的無形的城鄉壁壘，使得進城農民始終無法改變其“農民”的身份，無法真正融入當地的城市生活。放開戶口限制并不會帶來一些人擔心的社會經濟后果。人口的遷移總是有其經濟目的，真正的“盲流”極少。實際上，中國各大城市里的“外地人口”很多都是名符其實的常住人口，讓這些人獲得當地城市的身份并不會對當地產生大的沖擊，反而有益于遷入城市的經濟發展。農民進城帶來城市人口的增加，可以大大提高交易效率并擴大市場規模，為經濟增長創造良好的條件，使原城市居民和進城農民的收入水平共同提高。至于一些人擔心農民進城會形成大城市“貧民窟”和犯罪等社會問題，則同農民進城沒有必然的因果關系。相反，如果進城農民能夠逐漸享受市民待遇，能夠通過自己的努力最終在城市安家落戶，則“恒產有恒心”，其犯罪的可能性料將大大降低。

(五)“隱性”價格剪刀差與農村發展

價格剪刀差是造成中國城鄉發展失衡的一個重要原因。過去人們討論工農產品價格剪刀差時，往往只注意到政府通過統購手段來故意壓低農產品價格。實際上，影響價格的方法有兩種：一種是政府直接控制價格。政府能夠直接控制價格的前提是人口不能自由流動、工業品生產不能自由進入，否則人們都會從農村出來生產工業品，農產品就會出現極度短缺，政府直接控制價格的局面就難以為繼。這就是為什么當初人民公社土地制度、戶口制度、農產品統購統銷制度、城市生活品供給制度等必需同時存在的原因，他們之間是一種互為依存的關系。另一種則是政府通過控制城市部門的人數(比如，通過人民公社土地制度、戶口制度、就業制度、教育制度等)來間接控制市場價格，從而使得農產品的市場價格低于有城鄉人口自由流動條件下的均衡價格。前一種價格剪刀差是顯性的，容易被人們注意到。后一種形式的剪刀差由于表面上看起來價格完全是由市場供求決定而不是由政府控制，其存在的方式十分隱蔽，我們稱之為隱性價格剪刀差(Zhang，2003)。

如果考慮到這種隱性價格剪刀差的存在，則中國農民因為價格剪刀差而對中國工業化實際做出的貢獻，就要遠遠大于人們過去根據顯性價格剪刀差估算的數字。這也是為什么中國城鄉二元結構現象如此突出的一個重要原因。即使政府當初不直接控制農產品價格，從而不會有顯性的價格剪刀差，隱性的價格剪刀差也依舊會存在。前面提到的妨礙人口自由流動和行業自由進人的因素，都會造成農村居民的福利損失，成為“隱性”價格剪刀差產生的根源。要消除這種剪刀差對城鄉發展的負面影響，就必須徹底消除城鄉壁壘，讓自由價格機制充分發揮作用。值得注意的是，在計劃經濟時代，國家不僅通過工農產品價格剪刀差為工業化積累資本，而且更大程度上通過在城市實行低工資政策來積累資本。因此，在計劃經濟年代，農民貧困、城市職工貧困和城鄉發展失衡的現象同時存在。

(六)農村最優土地產權結構與城鄉協調發展

農村土地產權結構同農業績效有著非常大的關系。根據哈特和格羅斯曼(Grossman and Hart，1986)和哈特(Hart，1991)，由于存在信息不對稱，即使在私有產權的條件下，不同的產權結構(即產權歸誰擁有)也會對經濟績效產生很大的影響。如果土地產權不明晰，其影響當然就會更大。按照2003年實施的《農村土地承包法》，農民對土地沒有所有權，只是擁有30年的可轉讓的土地使用權。根據現代土地租約理論(Cheung，1968；Stiglitz，1974；Barzel，1989)，中國農民在進城后，主要可以采取三種形式的租約處理其在農村的承包地。第一種是固定租金合約，即進城農民將其承包地以一個固定的租約轉包給他人使用。通常，這種租約形式只有在土地所有者(為分析方便，這里是指作為“準”土地所有者的進城農民)能夠有效監督土地使用的情況下才會采用，否則土地的耕作者就會濫用土地，導致地力下降。第二種租約稱為固定工資合約，即進城農民雇請勞動力代其耕種土地。這種租約涉及到對被雇傭者勞動的監督，因為被雇傭者拿固定工資就有動力去偷懶，并將農業收成不好的結果歸為天氣的原因。第三種形式的租約稱為分成租約，即進城農民和轉包者按收成的比例分成。這種租約的風險程度介于前兩者之間，但風險由雙方共擔。上述三類租約，無論作為“準”土地所有者的進城農民采用哪一種，都會有一個額外的交易費用產生，因為進城農民無法遠距離地對土地的使用狀況或勞動力是否偷懶的行為進行監督。這就會大大影響農業的績效。在這種情況下，最有效率的土地產權結構也許是由繼續留在農村的農民或農業企業家擁有土地。但是，由于農民對土地只有使用權，土地所有權結構的變更也就無從談起。現行允許土地使用權有償轉讓的制度安排盡管較以往是一個大的進步，但它卻使交易關系復雜化，因為土地使用權無論轉讓多少次，都不得不同土地的初始承包者和作為土地真正所有者的村委會保持著千絲萬縷的關系，交易各方的權益在這種復雜而扭曲的交易關系中難以界定，從而大大增加了交易費用。因此，從經濟效率的角度看，中國目前的農村土地制度并不是最優的土地制度。

中國農村土地制度的形成有其歷史原因，這種歷史原因形成的復雜的路徑依賴構成了目前土地制度改革的困難。很多人主張維持中國農村集體土地制度現狀的主要原因是為了防止出現大量無地農民，從而保持中國農村社會的穩定。的確，通過以法律的形式為所有農民包括進城農民強制保留一份土地可以在一定程度上降低社會風險。但是，現行土地制度的設計似乎過于強調降低風險而忽略經濟效率。為了解決農民進城后相對于自給自足狀態下的高風險，我們不必也不可能時刻準備讓大規模的進城農民重新回到自耕農的低風險狀態，因為大規模的農民轉移到城市這一歷史進程在中國是不可逆轉的。農民一旦進城務工，就很難再從工業和城市退回到其原先在農村的低收入狀態。因此，中國農村土地制度的改革思路一定要順應這一歷史趨勢，不是為農民強制保留一份土地以備其隨時回到農村種地，而是一方面通過戶口制度、社會保障制度、就業制度、教育制度等配套改革消除城鄉之間的制度性壁壘，創造條件讓進城農民及其家庭成員逐步由“農民”轉換為徹底的“市民”，徹底擺脫對土地的依賴；另一方面則是通過建立排他性農村土地產權制度來促進農業市場化和農業產業的發展。中國現行的社會保障體系要覆蓋全部農村可能還不太現實，但如果從逐步覆蓋進城農民開始，則應該是一個可操作的方案。

現有農村土地制度給中國工業化和城市化帶來了高的機會成本。目前廣東等沿海發達地區出現的“民工荒”就是一個例子。由于農民對其承包地不擁有排他性產權，如果選擇進城，則如上面所分析，他們無論以何種租約形式處置其承包地都會有一個額外的交易費用。再加上，由于政策所限，進城農民并不能真正融入城市，往往只能只身或夫妻雙方前往城市務工，家庭其他成員則繼續留在農村。這些進城農民不得不象候鳥一樣不時地往返于農村和城市之間(每年的“春運潮”就與此密切相關)，成本非常高昂。在這種情況下，如果農村的收益情況由于某種外部影響而有所好轉(比如，中央加大“扶農”的政策力度)，則勞動力進城的勢頭就會減緩，甚至部分進城農民還會回流到農村，出現所謂的“民工荒”。也就是說，由于土地制度和城鄉之間制度性壁壘等原因，長期困擾中國的農業績效與工業化、城市化水平難以同時提高的矛盾始終沒有得到解決。

建立排他性農村土地產權制度不僅會大大促進中國的工業化和城市化，而且還會加快農業產業化和市場化的進程，從根本上保證城鄉的協調發展。農民可以用具有排他性產權的土地進行抵押貸款投資農業或進城創業，而土地使用權就不具備這種抵押功能。當農民進城獲得一份較穩定的工作時，他可以選擇最符合其利益的方式來處理其土地，比如租賃、抵押貸款甚至賣出土地。當少數農民再返回農村時，也可以通過租賃、購買土地、雇傭或被雇傭的方式從事農業生產。只要農村土地市場發育起來，則農業勞動力市場也會相應地發育起來。這就為大量的城市資本或國際資本進入中國農業創造了條件。此外，受新憲法保護的土地產權還可以成為農民捍衛自身權利的有力武器，成為目前正在中國農村推行的基層民主發展的強大動力和保證。農民也可以以此抵制不合理的農民負擔和不合理征地等現象。有趣的是，根據筆者在農村的調查，一些農民對擁有排他性的土地并不太熱衷。他們抱怨，擁有土地并不能增加他們的收益，因為各種攤派和收費太多。這就是經濟學上所說的擁有產權的成本和收益問題。在中國擁有土地產權之所以成本高收益低，其實很大程度正是由于土地不是排他性所有導致。如果排他性的產權能夠得到憲法的嚴格保護，則農民就有能力抵制各種不合理的攤派和收費，擁地土地的成本就會下降；而土地產權市場如果發育起來，則土地的市場價值就會上升。

三、結論及主要政策含義

城鄉協調發展是一個很復雜的課題，有很多因素在起作用。這里僅以農村土地制度及其相關制度的變遷為主要線索，對市場化改革與城鄉協調發展之間的關系進行了初步討論，沒有涉及更多方面。從上面的分析，可以得出以下主要結論。

第一，城鄉的協調發展要建立在市場經濟的基礎之上。中國的經驗證明，市場有時候是以一種特殊或隱蔽的方式發揮作用。只有尊重市場規律，城鄉才有可能協調發展；反之，城鄉發展就一定會失衡。要盡可能地消除城鄉之間的各種制度性壁壘，創造條件讓市場要素在城鄉之間和城鄉內部根據市場信號盡可能地自由流動。要按照十六屆三中全會的要求，從深層次上清除過去計劃體制的壁壘，為城鄉協調發展創造條件。

第二，長期來看，建立排他性的農村土地產權制度及相應的農村土地市場對于城鄉協調發展十分關鍵。如果土地市場功能能夠正常發揮且城鄉壁壘得以消除，則中國農業勞動力的轉移、工業化和城市化的發展，以及農業績效提高等之間就可以形成一個良性循環機制，城鄉的協調發展就可以得到保證。

第三，由于中國農村土地制度特有的歷史背景和其承載的大量非經濟功能，政府在推行農村土地制度改革時應持非常審慎的態度。盡管沿著產權明晰的方向進一步推動農村土地制度的改革是一個正確的方向，但簡單地將土地私有化卻不一定能解決問題。農村土地產權的明晰是提高經濟績效的一個必要條件，但卻不是充分條件。農村土地制度的改革不能孤立地進行，必須同社會保障制度、戶口制度、就業制度、教育制度等改革整體推進。通過這些改革消除城鄉壁壘，創造條件讓進城農民在工業化和城市化的過程中徹底轉換為市民。

第四，任何旨在實現城鄉協調發展的政策都要具有自我執行(self-enforeing)的功能，否則就不可能持續，或者只能事倍功半。政府要更多地為農民創造自由選擇的機會，充分尊重農民的自主選擇權。在中央高度重視“三農”問題并提出要“統籌城鄉發展”的時候，我們尤其要警惕各種借“統籌”之名行計劃經濟之實的行為的復歸。不能將“統籌”錯誤地理解為“計劃”。要避免通過加大政府干預力度來人為地“促進”農村發展，避免用計劃手段“運動式”地“反哺農業”。

第五，解決中國農村的問題眼光不能局限于“三農”。必須將其置于中國工業化、城市化和整體經濟體制改革的大背景下考慮。中國城鄉協調發展的根本方向，是依靠市場力量來加快工業化和城市化的進程，讓農民、農業和農村充分分享中國經濟高速增長的好處。農村土地問題不僅僅關系到農民自身的利益，更關系到中國的工業化和城市化進程。圍繞解決“三農”問題的改革措施，一定要同中國整體經濟體制改革結合起來進行。