臺灣對外經援的政治因素分析

摘 要：對外經援是臺灣參與國際事務的重要手法，服務于特定的政治及經濟目的。自二十世紀五十年代以來，臺灣的對外經援活動已逐漸建立機制完備、制度化程度高的運行體系，在政治上成為“務實外交”的工具，在經濟上促進了臺灣的海外貿易，為海外私人投資項目培植了社會基礎。臺灣對外經援經過數十年積累，形成以雙邊經援為主，以多邊經援為輔，與對外投資相互補充，以化解政治壓力為目的等特點。

關鍵詞：臺灣；對外經援；政治因素；務實外交

中圖分類號：D827.58 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2007)06-0081-06

在國際經援體系中，中國的臺灣地區扮演著一個非常特殊的角色。早在20世紀50年代，即臺灣自身尚嚴重依賴美援之時，出于維護“中華民國國際地位”的動機，它就已參與到國際經援行列中了。90年代以來，金錢或者說經濟實力幾乎成了臺灣對外拓展所謂“國際生存空間”的最大利器，對外經援更成為臺灣當局推行“務實外交”，追求臺灣“獨立主權”的主要手段。本文將探討臺灣當局對外經援的運行機制、主要動機及基本特點。

一、“外交部”主導對外經援體系的形成

20世紀50到60年代，臺灣對外援助的形式主要是基礎性的農、漁、輕工業技術支持，援助資金主要來自在本土銷售外國剩余農產品，在總量上看資金援助的份額很少。到1980年，臺灣在大約5。多個不同國家派遣了2000多名技術援助人員，大部分受援國是與臺灣有“外交關系”但經濟極端落后的非洲與拉美國家。80年代末，臺灣積累了較強的經濟實力，援外的資金基礎不斷加強。于是，臺灣對外援助的項目除了仍保持農業尤其是技術援助外，增加了金融貸款、政府投資贈款以及對多邊國際外援組織的捐贈等內容，這部分新增內容在份額上不斷呈擴大的趨勢，外援對象也從“邦交國”逐漸發展到非“邦交”國。

隨著對外援助能力和需要的不斷增長，臺灣當局逐漸建立起一套較完整的運行機制，其外援行為更為制度化。援外案的決策與指揮主要由“外交部”和“經濟部”共同負責。根據各個具體援外案的實際安排與需要，“教育部”、“國防部”軍醫局、行政院農委會、衛生署及各縣市政府等組織機構也參與其中。援外預算或編列基金都從臺灣當年的“外交經費”中支出，不單獨編列。

在具體執行中，負責機構主要是“國際技術合作委員會”、“國際經濟合作發展基金會”和“國際人道災難救助基金會”三個機構，這三個組織基本建構起了臺灣對外經援的體系。“國際技術合作委員會”最早創立，最初叫“行動指導局”，成立于1961年，象征著臺灣的海外技術援助行動的開始，該委員會當時專門負責對非洲和拉丁美洲國家提供農業技術援助，為了鞏固在聯合國的席位，拉住非洲國家，這個委員會曾提出過一個“先鋒計劃”，后來發展成為“中非技術合作計劃”，成為穩定非洲“外交”的有力工具。到1991年止，臺灣在以非洲國家為主的共31個國家派駐有43個技術團，其中包括32個農技團，6個漁技團，2個手工藝團，2個醫療團，海外技術人員有421人。1995年臺灣又協助斯威士蘭搞水資源、旅游觀光的開發；1996年，臺灣提供4000萬美元給南非成立職業訓練中心，并派專家進行指導，給南非每年培養5000名各類技術人員。

由于經濟的增長和突破“外交困境”的急切需要，臺灣日益重視經濟因素在“外交”事務中的作用，1988年11月，臺灣“經濟部”成立了“海外經濟合作發展基金會”(海合會)，海合會成立時的基金為2.2億美元，目標定為新臺幣300億元，折合美元11億左右，成立僅三年，該基金會的編列基金已達3億多美元。很快，海合會發展成為臺灣對外援助的主要執行機構，其目標主要是：①協助友好開發中國家發展經濟；②拓展與開發中國家的經貿關系；③配合臺灣重返國家社會；④突破臺灣的“外交”困境。由這些援外目標來看，臺灣對外經援具有高度政治性與“外交性”。

為集中統一管理對外援助，并將對外經援更好地協調到“務實外交”的目標下，對外經援的主導權由“經濟部”轉到了“外交部”，1996年7月臺灣“外交部”以民間基金形式成立了專門援外的組織——“國際經濟合作發展基金會”(國合會)，次年“海合會”并人“國合會”，“國合會”成為“統一援外事權，統合援外資源”的最主要機構，當年基金數額便達20億美元。

“國際人道災難救助基金會”成立于1990年，宗旨是建立臺灣與受援國之間的“友好關系”，顯示臺灣的經濟實力，以及“臺灣作為國際社會一份子”，積極參與國際災難救助行為的能力。該基金會設立剛一年即為菲律賓、韓國、馬拉維等十一個“邦交”和“非邦交”國提供了250多萬美元的援助。另外在海灣危機中，臺灣當局也以該基金會的名義向戰爭受難國約旦提供2000萬美元援助，向土耳其提供500萬美元援助。1999年6月，李登輝越過“外交部”，召開記者招待會，宣布將為科索沃難民提供3億美元的無償援助，用于難民救濟和戰后重建，引起了島內和海外的很大反響。

援外行為的核心要素是經援預算，它的規模與分配直接影響經援效果。由于臺灣的經援預算并非單獨編列，而是從臺灣的“外交經費”中撥出，因此援外經費并不確定，在GNP中所占的比例也很有限。每年臺灣的國際活動經費由三個部分組成，即撥給“國際經濟合作發展基金會”、“國際技術合作委員會”和“外交部”的預算，其中“國合會”、“國技會”的預算理論上都是用于外援。1991年，“國合會”得到撥款4，800萬美元，“國技會”得到200萬美元，而“外交部”用于國際活動的預算1.88億美元，其中也有小部分要用于外援和救災援助。即使“外交部”的預算全都用于外援，那么再加上“國合會”、“國技會”的預算，臺灣對外經援的資金總額為2.68億美元，約占臺灣國民生產總值的0.16％。1997年9月，“國合會”曾宣布，該組織原有116億元新臺幣的基金已快要用光，為應付當年危地馬拉等國援助項目，需要新編列184億撥款。現在該機構保持著150億新臺幣的經費，臺灣每年為“國合會”編列20億左右的預算。2005年，根據臺灣“行政院”送達“立法院”的年度總預算，僅公開部分的臺灣當局2006年捐助外國政府與團體的經費已達89億新臺幣。

二、臺灣對外經援的政治考量

世界上并不存在無緣無故的援助或投資，對外援助的旗幟下并沒有更高的道德原則，任何一種國際行為的背后或明或暗地附帶著政治或經濟利益的追求。美國學者摩根索認為，無論什么形式的對外援助，本質都是政治性的。表面上呈非政治性的人道主義援助和發展援助最終目的也是保持國際力量對比的現狀，也具有政治性。華爾茲更認為，經濟援助實質上就是給自己爭取盟友和朋友，與行賄沒有差異。臺灣對外經援行為因其特殊的國際地位更有明顯的政治與經濟因素。

就政治上的考慮而言，一方面，對外經援在一定意義上可以滿足臺灣人“出頭天”的心理需要，運用得當將較易得到島內輿論的呼應，增強民眾的自豪感。臺灣官方一直聲稱，臺灣不能“忽略與經濟實力相稱的國際責任”，臺灣具有“回饋國際社會”的經濟潛能，渴望樹立起一種“非坐享其成者”，“一個愿意參與國際事務并愿意在需要時隨時提供幫助的國家的形象”。在當局看來，提供外援可以一方面表示臺灣渴望融入國際體系，愿意分擔國際責任，另一方面也可以表明臺灣有能力幫助他人，因此，臺灣當局認為對外經援如果能充分制度化、透明化，計劃得當，收益顯著，是對民心的極大鼓勵，更可以增強臺灣政權的“合法性”與穩定性。2001年6月，臺灣《中國時報》民意調查組針對臺“金援外交”問題進行了民調，結果顯示60％的受訪者對陳水扁的近期出訪滿意，20％的人不以為然；63％不認同金錢可以穩固“友誼”和維持長久“外交”關系，21％則覺得臺灣的“外交”處境困難，以“經援”爭取友邦是可以接受的。63％認為陳水扁的中南美洲之行對提升臺灣在國際舞臺的能見度大有助益，28％覺得效果不佳。

另一方面，更重要的是，90年代以來，臺灣對外援助已由過去的“醫療團”、“農耕隊”、“工程隊”等項目形式演變成直接的金錢援助。對外經援發展成為金錢賄賂外交，這顯然是臺灣當局的“臺獨”需要和某些小國政客的貪欲自然結合的產物。

1991年臺灣捐贈“歐洲重建與發展銀行”一千萬美元，該銀行總裁在當年訪臺時，就給予了臺灣觀察員的身份。同年，臺灣還給“中美經濟重整銀行”捐贈了一億五千萬美元，之后，臺灣就成為了該銀行的正式會員，“中華民國”的“國號”還可以自由使用。1999年1月，臺灣同意在未來十年內給馬其頓提供16億美元的援助和投資，很快馬其頓就宣布承認臺灣當局，并支持其加入包括聯合國在內的國際組織。2004年2月，據美國《巴爾的摩太陽報》報導，臺灣在基里巴斯總統大選中企圖以現金資助候選人，并最終以每年800萬美元的援助與這個人口只有8萬人的國家建立了“邦交”。

為了使經援取得最佳的政治效果，臺灣當局在選擇援助對象上設定了一些條件。根據2000年臺灣“外交部”的《國際合作法草案》，臺灣援外的優先次序是“邦交國”、具有“建交”潛力的友好發展中國家及具有發展潛力的友好發展中國家。其中，對“邦交國”的援助基本目的是“固邦”，按照其國際影響力大小排列次序，提供數量不一的援助。對于“非邦交”國，根據其自身經濟狀況和在“外交”上可能為臺灣提供的幫助而確定援助次序。

由于非“邦交”國對于臺灣拓展“外交”空間有特別重大的意義，因此，臺灣當局對“非邦交”國的援助特別考慮了政治利益交換的可能性。臺灣當局曾計劃了一個分三級與非“邦交”的受援國對等交換的方案，以確保援助的效果。第一級為負債較輕的非“邦交”國家，臺灣當局可負擔其全部或大部分外債的清償，條件是必須與臺灣恢復“邦交”；第二級是負債很重的國家，臺灣當局負擔其部分債務或加強在該國的投資，交換條件是對方必須在國際組織中協助臺灣獲得會籍，或讓臺灣在該國設立商務代表處；第三級是對臺灣當局一向“不友好”的國家，一般不列為經援對象，除非明顯改變對臺灣的態度。’

臺灣對外經援在壓倒一切的政治動機之下，也考慮了一定的經濟互利性，尤其是對那些有一定發展潛力和市場空間的非“邦交國”。關注經濟收益主要出于兩方面的壓力。一方面是經濟部門的壓力。臺灣外援的計劃與預算是由“外交部”管理和執行，但決策上是由“外交部”和“經濟部”共同負責，并受其他一些機構和部門的制約。“經濟部”強調資金充分有效的利用，認為對外經援或投資不得不考慮一定的經濟回報，希望通過對外經援減輕由于臺幣增值，勞動力短缺，工資上漲，環保要求日益高漲而帶來的壓力，降低過多的外匯儲備的風險，平抑近年來的對外貿易不平衡。另一方面，臺灣民間也要求當局援外行為要呼應臺灣向海外投資的需要。臺灣擁有巨額外匯儲備，島內產業對外投資的需要和能力不斷增長，許多私人投資者希望在官方外援營造的有利環境中，獲得較好的待遇與投資保障。為此，島內的一些利益集團和投資者紛紛要求增強臺灣外援的商業性質、刺激雙邊的貿易往來，爭取一些互利性的投資項目。

實際上是來自政治及經濟的這兩種壓力作用之下，90年代以來，臺灣外援的流向在主流不變的情況下，開始有了微妙的變化，增加了一些有經濟發展潛力、與臺灣能保持互利經貿關系的國家與地區，如東南亞地區、波羅的海國家和前蘇聯各個共和國。

例如東南亞在臺灣外援計劃中一直是重點考慮的地區。東南亞與臺灣在地理上的接近和該地區經濟的增長，使其深受臺灣當局重視。然而，臺灣當局在發展與東南亞關系的計劃中，雖然也要求這些國家對他們的金融援助、金融合作予以“政治回報”，但這些考慮是相對隱性和長期性的，而建立互利性的經貿關系則是比較顯性和較易實現的近期目標。由于考慮到經濟上的互利性，臺灣對東南亞主要采取投資和技術合作的形式，少有對中南美洲那樣的直接金援。自2000年以來，臺灣對東南亞各國的投資，每年在300件以上，到2005年底，臺商在東南亞投資金額累計達475.1億美元，當年，臺灣與東盟10國的雙邊貿易總額達476.4億美元，占臺灣對外貿易總額的12.8％。

東歐國家和波羅的海沿岸國家由于經濟基礎較好，也在臺灣的援助名單內，不過，在與這些資金緊缺、急需經援的東歐國家打交道時，由于政治原因并不適宜作直接援助，臺灣選擇了彈性的援助方式，即利用多邊途徑提供援助，如臺灣答應通過歐洲復興開發銀行捐一筆1000萬美元的特殊基金用來發展市場經濟，大部分以貸款形式援助前蘇聯各共和國和東歐各國，其中的20％用來鼓勵在歐洲的臺灣投資商并協助他們從臺灣購買有關產品。

總之，政治與“外交”利益始終是臺灣對外經援的最主要動機，臺灣當局希望借助對外經援，建立廣泛的援助依存關系，從而增進臺灣與受援國之間的實質交流與政治關系的發展，或通過經援換取受援國為支持臺灣加入某些國際組織搖旗吶喊。而在經濟上則希望通過對外援助計劃的實施“潛在地”促進了海外貿易和投資，為臺灣海外私人投資項目培植了一定的社會基礎，為臺灣不斷增長的對外投資鋪平道路，使投資順利地扎根并獲得效益。

三、臺灣對外經援的基本特點

第一，以雙邊經援為主 國際上的對外經援活動主要通過多邊援助、雙邊援助和非政府援助三種形式進行。多邊援助由多邊開發銀行和多邊援助機構提供；雙邊援助是由援助方中央或地方政府提供；非政府組織除了自有資源外，還受到多邊援助機構和援助國政府的資助。

這三種方式中，臺灣最重視官方色彩的雙邊援助，原因在于：①雙邊援助比其它兩種援助方式更易傳達影響力，更易附加某些條件，‘在援外的實際執行層面上也較易且較快執行，行政管理的程序較少。‘這些特點對于臺灣尤其重要，因為它可以更容易地使臺灣的國際活動帶上更多的官方色彩，更容易強化與提升雙邊政府間的政治與“外交”關系，例如，臺灣當局特別強調了政府與政府之間官方經援協定的簽署。②臺灣不具備主權國家地位，很多國際多邊援助組織并不接納臺灣為正式會員，參與這種多邊援助項目難度較大，較不易實現臺灣的政治目的，而且多邊援助一般采用一攬子援助方式，受援國并不直接知道誰是自己的援助國。③臺灣的非政府對外援助主要集中在人道救援領域，而且資源有限，分布區域隨機性很大，也不易于附加政治目的。

第二，對外援助和對外投資互相補充 臺灣對于一些新開拓的區域，一般是經援先行，投資跟進，在一些有經濟發展潛力的地區則以投資為主。臺灣在東南亞的經援案由于中國大陸的高度關注和干預一般件數有限，且較少使用直接援助的方式，而是以提供中小企業融資、興建工業區和各種技術援助為主，一般涉及投資金額非常巨大，例如，1986—1989年間，臺灣對泰國、馬來西亞、印尼和菲律賓直接投資為19.6億美元，貿易總額為159億美元。到1991年，臺灣成為越南最大的外來投資者，為越南的經濟輸入了4億美元以上的資金。

臺灣對拉美“邦交”國的援助與投資則是同步進行。臺灣當局為鼓勵島內對拉美的投資還制訂了一項特殊政策，為符合條件的項目提供一種低息貸款，并提供優惠的投資保險待遇。與此同時，臺灣經濟部門還試圖推動島內企業在危地馬拉、巴拿馬和哥斯達黎加等國設立出口加工區，甚至為在哥斯達黎加的臺灣企業支付大部分的初創費用，如購買建廠土地和給予稅收優惠等，這種做法的目的除了加強“邦交”關系外，經濟上的好處還包括抵消美國等發達國家對臺灣長期享受貿易順差的不滿，因為臺灣本土對美歐的部分出口可以轉交中南美洲國家臺灣投資的企業來承擔。

第三，以多邊援助化解政治壓力 雖然臺灣當局以雙邊經援為主要的援外方式，但為求避開大陸的政治壓力，臺灣當局有時也采用多邊援助的方式。早在1991年，臺灣“外交部長”錢復已聲稱臺灣當局的援外策略之一便是與國際經援組織合作，使臺灣提供的經援發揮最大效用，“為此臺灣申請加入亞洲開發銀行，歐洲開發復興銀行，中美洲開發銀行的經援活動”，臺灣的真實意圖是借回避敏感問題為由，向負責多邊援助的組織提供援助，雖然從受援國方面臺灣可能得不到什么政治報答，但是，臺灣可借此發展與捐助國的關系，捐助國大多比較富裕，因而也相對具有較大國際影響力，臺灣與它們合作越多，關系就越密切，比如臺灣不僅成為亞洲開發銀行的正式成員，還成為了歐洲開發復興銀行的觀察員以及中美洲開發銀行的成員，在中美洲開發銀行中，臺灣的“國號”甚至可以自由使用。臺灣要求加入國際援助體系的強烈愿望和實際舉動有助于它強化其與一些捐助國的聯系，增進它們對臺灣的好感，從而提高臺灣在國際輿論中的能見度，擴大最終成為國際組織成員的機會。因此，參與多邊外援實質上也是臺灣當局一項重要而有效的國際公關手段。

第四，對外經援存在嚴重機制缺陷 由于政治與“外交目的”強烈干預對外經援，臺灣的對外經援存在機制缺陷，一是指臺灣“經濟部”與“外交部”之間在援外案中的沖突關系。“經濟部”持經濟利益取向，關注投資回報，希望詳細、慎重審議經援案，而“外交部”則持政治取向，希望縮短審批時間，抓住政治機遇。兩機構間常常在經援問題上發生沖突，而受經援動機影響，實際的沖突結果往往是“外交部”占上風，援外案的審理最后還是以政治掛帥，更多地考慮政治上的利益和好處，很少計較經濟代價與回報。這種機構沖突造成的結果是很嚴重的。不是援外資本未盡其用，效益甚差，甚至血本無歸，就是延誤決策，失卻國際機會，而已建立的政治與“外交”關系也因為僅僅維系在經濟援助之上而十分脆弱和充滿風險。

二是指對外經援案在實施過程和資金使用方面缺乏必要的監督，不僅造成某些受援國在與臺灣“斷交”后，臺灣的貸款和投資難以收回，更可能導致受援國的政治腐敗。例如，臺灣“金援外交”引發了一些中南美國家政治震蕩：尼加拉瓜、哥斯達黎加、巴拿馬的一些政要，均可能涉嫌巨額競選經費來歷不明、甚至貪污部分款項而受到調查。對于這種現象的發生，尼加拉瓜《新聞報》發表文章指出臺灣對所謂“邦交國”的“經援”不過是為了換取這些國家在國際上的支持。這種“金元外交”可能在受援國家內催生腐敗丑行，并建議尼加拉瓜等臺灣的“邦交國”立法，規范甚至禁止接受這類所謂的“經援”。文章說，中美洲國家一些政界人士接受臺灣賄賂一事表明，“臺灣的經援助長了一些政治家不知羞恥的非法致富”。

當前，在全球化的大環境下，傳統的對外援助行為已演變為聲勢浩大的國際發展合作與發展援助，但對外經援對于實現政治與戰略目標的工具性(而且經常是最便利的工具)以及國際援助體系自身的開放性這兩大特質并沒有發生改變，臺灣當局將對外經援視為重要的“外交手段”，視為更不易受到指責和更有效的“臺獨”工具，希望通過對發展中國家的經濟援助，使臺灣“回饋國際社會”的潛能得到體認，增加臺灣在國際上的可見度和承認度，因此，臺灣今后將更積極地參與到國際經援的行列中來。然而，由于“經援外交”不可避免的金錢性和功利性，以及臺灣援外體系的機制缺陷，臺灣的對外經援又是十分脆弱和充滿風險的，說其“十分脆弱”，是指這種經援的額度畢竟有限，它能達到的實際效果往往同臺灣當局的期待有落差；說其“充滿風險”，是指這種經援即使在短期內達到了臺灣當局的預期目標，也非常容易因為受援國內部政局的變化而在頃刻間化為烏有，而且這種“散財童子”的做法在島內也面臨著越來越強烈的輿論批判和民意壓力。

(責任編輯：曾 靜)