以公眾滿意為導向的城市發展質量評價體系構建

摘 要：構建以公眾滿意為導向的城市發展質量評價體系，可以分別沿著公眾滿意屬性、公眾需求強度和公眾滿意級度3個維度展開。論文提出了運用公眾需求調查與專家系統分析相結合的方法確定公眾需求結構以及指標群簡化和提煉的思路。而后，論文就公眾需求強度一指標賦權以及公眾滿意級度一評價標識問題進行了分析。

關鍵詞：公眾滿意；城市發展質量評價；滿意屬性；需求強度；滿意級度

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2007)06-0087-07

城市發展是為了讓公眾的生活更美好。以公眾滿意為導向，提倡公眾的廣泛參與是現代公共管理模式的重要特征。開展以公眾滿意為導向的城市發展質量評價可以體現城市服務于公眾、方便于公眾以及造福于公眾的根本屬性。但是，將這些理念運用到評價實踐中面臨著一些技術難題，例如，對于“城市發展質量”這一模糊概念，如何將公眾分化而散亂的認知提煉為評價指標，并將其轉化成具體的可測量指標?再如，如何確定各指標的相對重要程度?如何標識公眾對于城市發展質量的滿意程度?本文根據公眾對于城市發展質量的需求結構特點，按照系統工程的概念和思想，從解析城市發展質量評價體系的三維結構人手，就這些問題展開討論。

一、指標體系的三維結構

建立以公眾滿意為導向的城市發展質量評價體系，其最終目的在于以公眾滿意為衡量標準，對城市發展的各項舉措及其結果進行績效評價，并據此改進工作。因此，建立評價體系應堅持以下原則：體現以公眾滿意為宗旨的城市發展目標、指標應包容評價主體對城市發展質量表達的多方面要求、評價模型可用于定量分析、評價模型應具有高度的集成性、規范性、可操作性及可改進性。

所有的評價體系都是由指標群以及指標之間的因果關系構成的。因此，構建體系的核心工作有三項：指標群聚類(指標選取)、賦權和確定評價級度，其相互關系可通過圖1來理解。

圖1描述的是城市發展質量評價指標體系的三維結構模型，其中X軸對應的是公眾滿意屬(PS Attributes)的集合，指的是公眾對于政府工性(PS Attributes)的集合，指的是公眾對于城市發展需求的不同側面，即公眾滿意項目。提煉到指標體系中可以成為各級指標；Y軸標識的是公眾滿意級度(PS Measurement)，指的是公眾對于城市發展質量不同側面給出的滿意程度評價；Z軸顯示的是公眾需求強度(Public Demand Inten-sity)，指的是城市發展質量各側面在公眾心目中的重要程度，體現在評價體系中就是各指標的權值。以公眾滿意為導向構建城市發展質量評價體系可以沿著這三個維度展開。

二、公眾滿意屬性集合——指標選取

評價體系的基本構成要素是各級指標。因此，指標選取是構建指標體系的第一步工作。筆者認為，指標選取可以分別從公眾角度和專家角度出發，穿插進行，最后形成綜合一致的看法。這樣做的好處在于：一方面可以更深入地了解公眾的需求結構；另一方面又可以充分利用專家學者既有的經驗和專業知識。從而盡可能地保證指標集的科學性、有效性和集成性。

1 公眾需求調查

從公眾角度出發開展需求調查，主要目的在于了解公眾對于城市發展質量的關注重點，歸納出綜合和分化的公眾滿意屬性。為保證研究的科學性，在形成指標群的時候，可以將來自公眾的信息作為專家系統分析的參考資料。當第二輪專家系統調查開始時，公眾信息作為重要的驗證和補充信息，連同第一輪專家系統調查的統計結果一并提供給專家系統內的所有成員。

對于具體的城市發展側面，不同階層或群落的公眾關注重點可能大相徑庭。譬如，在某些社區，公眾最為關心的是文化教育設施的完備程度和教育水平的高低；而有些社區的公眾則更注重公共安全；還有些社區則將公共交通和購物的便利程度放到關注的首位。美國行政學會會長Marc Holzer認為“公眾在決定評價項目時應有一個相同平等的聲音，評價系統要處于最佳工作狀態，是將精力集中于那些最需要監督控制而對于公眾責任又甚為重要的基礎項目”。因此，在進行公眾需求調查時，既要考慮樣本的廣泛性，也要善于識別和把握絕大多數公眾最為關心的問題。

公眾的廣泛性決定了公眾視角的多樣性，也決定了公眾需求結構的復雜性和難以確定的特點。需求結構是有待實現的結構，現實中并不存在，構造過程中難以避免推測性、估計性和不確定性。針對這一特點，運用日本質量管理專家Shigeru Mizuno和Yoji Akao(赤尾洋二)提出的質量功能展開法(Quality Function Deploy-ment，簡稱為QFD)是把握公眾需求和擬訂公眾需求結構的一種較為有效的方法，它用KJ法整理、分析公眾需求，并將其轉化為城市發展質量評價指標。但是，QFD方法過多依靠經驗和直覺，偏向于主觀感性，在分析中缺乏定量基準，而且在處理信息量增大的情況下很難操作。在QFD方法的基礎上，質量需求定量分析法，也可用來求解公眾對城市發展質量的需求結構。另外，考慮到公眾需求信息所具有的模糊化特點，亦可運用模糊聚類方法(Fuzzy Cluster Analysis)對公眾需求信息進行聚類分析，據此確定公眾對于城市發展質量的需求結構。

2 專家系統分析

在從公眾角度出發分析公眾需求結構的同時，還應從專家角度出發篩選評價指標。具體可采取四輪專家系統調查(德爾菲，Delphi)方法，專家調查系統主要由來自高校、科研機構等第三方機構的學者和專家組成。

城市發展質量評價體系作為一個復雜系統，其內涵因各方面專家關注角度不同而異。按照德爾菲法的基本原則，鼓勵系統內所有專家評議自己和他人的結論，在互不交流的背景中獨立做出評價，這樣可以防止將某一意見歸屬任何個人，并使專家在看到系統反饋意見之后修改先前的意見。工作組提供用以說明研究目的的相關背景材料后，專家系統的所有成員分別建立各自的城市發展質量評價指標群。在此基礎上，工作組成員對同類要素進行歸納，保留存在差異的要素供專家討論，并將結果反饋給專家。經過四輪調查，專家調查系統成員對形成的指標群逐步達成共識后，可獲得最終的指標群。

3 指標群的簡化和提煉——指標體系的合成

城市發展質量的每一側面均由一系列的指標因子構成，從中選取最具代表性的指標是建立指標體系的基礎。另外，城市發展取決于諸多因素，牽涉到多個部門，具有綜合性特征。因此，簡化和提煉后的指標集必須能夠集中并有效體現城市發展質量的各個側面。以政府公共服務為例，ACSI(American Consumer Satisfaction In-dex，美國顧客滿意度指數)針對聯邦政府機構進行滿意度評價時，禮貌(courtesy)、專業性(professionalism)以及及時性(timeliness)是公眾對公共部門最為關注和強調的三個因素，它們高度概括了公眾對于公共部門工作人員敬業精神、專業素質和技能、工作效率等各個方面的總體要求。日本經濟學家武田哲南將公眾對公共服務的需求分解為7個要素：①3S(sincerity，speed，smile)，即誠意、速度和微笑；②E(ener-gy)，精神振奮，富有活力；③R(revolutionary)，創新和突破；④V(valuable)，服務須物有所值；⑤I(impressive)，讓人留下深刻印象；⑥C(com-munication)，服務以彼此溝通為準則；⑦E(en-tertainment)，態度親切。蹤家峰等提出了至少有5個方面的因素會影響公眾對于政府公共服務的滿意程度，即：①服務價值方面，主要包括服務的質量、品種、價格、安全、項目是否齊全等；②服務環境方面，主要包括服務的環境舒適度、場地清潔度、服務的可獲得性、是否有休息場所等；③人員方面，政府服務人員的工作態度、業務水平和專業知識等；④政府形象方面，包括政府信譽、政府工作人員的儀容儀表和精神面貌、政府的品牌效應；⑤附加值方面：主要包括投訴處理情況、意見建議管理、顧客忠誠方面等。李澄怡等認為公眾對公共服務主要有6個方面的訴求，即功能、經濟、時間、安全、文明以及舒適。綜合以上觀點，筆者認為公眾對于政府公共服務的訴求重點可歸結為政府部門的工作效率、工作質量和工作態度。工作效率主要指的是政府部門處理日常事務、受理公眾投訴、處置突發性事件時的響應速度；工作質量則與政府部門工作人員的綜合業務素質高度相關，重點是對工作完成結果的評價；工作態度主要包括政府部門形象以及公務員在工作過程中所表現出的敬業精神，熱情和禮貌的程度等。在綜合考慮相關部門工作特點以及公眾需求的基礎上，筆者以社會治安管理為例，列出績效評價體系的部分硬性指標以及由公眾進行評價的部分軟性指標，如表1所示。

表1中所列指標既有硬性指標，也有軟性指標。前者可從實際統計數據中獲得，后者則須由公眾做出評價，屬于主觀感受的范疇。二組指標分別從不同側面反映出社會治安管理的績效，既可以單獨成為評價體系，也可合成為主客觀相結合的評價體系。

一個合理而且有效的評價指標體系應同時滿足下列要求：(1)符合評價目的和評價內容的要求。選取的指標應具有明確的社會或經濟含義，能夠從不同側面反映城市發展質量的實質，指標體系從整體上能夠涵蓋城市發展質量評價的所有方面；(2)指標體系中各項指標相互間具有足夠高的獨立性。避免因指標之間所存在的較高相關性而造成的指標信息重疊；(3)較高的信息冗余會導致評價對象之間差異顯示不靈敏，因此信息冗余度應盡可能的低。指標體系的合成方法有許多種，并沒有統一模式可以套用，筆者認為一般須遵循全面性(comprehensiveness)、代表性(representativeness)、層次性(hierarchy)、經濟性(economy)、獨特性(independence)、效用性(availability)原則。

通過專家討論和公眾調研，可得到關于某一項政府工作的績效指標群。按照上述指標體系合成原則，將指標群中大量的指標因子合成為有效的評價指標體系需要運用一定的統計分析手段，如主成分分析、因子分析等等，以盡量消除指標之間的相關性，刪減重要程度較低的指標因子。范柏乃等在構建我國地方政府績效評價體系的過程中運用了這些方法。指標因子合成可以按照“金字塔”式的因子合成思路。運用到城市發展質量評價中可以理解為：城市發展質量可分解為3個或3個以上的側面(屬性)，每一側面都涵蓋了城市發展質量一個方面全部或主要的信息。同時，每一個側面又可以劃分為不同層次，每一層次由一組具有足夠代表性的因子構成，越接近塔尖方向的層面，因子的代表性越強，內涵也越豐富。另外，心理學研究表明，在同時比較時，7±2個項目是心理學的極限。因此，在指標體系設計中，應盡可能將每一層次的指標數控制在5－9個，如果某指標層的指標數目過多的話，可以再將其分為若干類，直至符合7±2原則為止。

三、公眾需求強度——指標賦權

圖1中Z軸標度的是公眾需求強度。公眾需求強度通常以權值為數量標度。權值指隸屬于某項標準的各項指標對該項標準的影響程度，即所謂的指標重要性程度。城市發展質量評價屬于多指標綜合評價問題，且涉及到政治學、行政學、社會心理學、模糊數學、應用統計學等多學科內容。賦權方法是否科學將直接影響評價的準確性和有效性。因此，對于賦權問題必須認真對待。

1 賦權方法

賦權應從數量關系上反映指標間的綜合平衡關系，對以公眾滿意為導向的城市發展質量評價體系進行賦權通常可以通過兩種途徑，一種是客觀賦權方法，該方法一般都是通過對評價對象的數據進行處理和分析確定指標權值的，具體可選用離差最大化法、變異系數法、均方差法、熵值法、復相關系數法、灰關聯法(Gray Cor-relation Method)等方法。另外，主成份分析和因子分析在做綜合評價與分析時也可給指標賦權。客觀賦權方法通常需要大量的被評價對象的歷史數據和調查數據作為支撐，如果數據不足或準確度欠缺，就會使賦權結果失真。另一種是主觀賦權方法，主要指人們依據既有的經驗和知識主觀地判斷指標重要性程度。具體方法有直接定分法、排序定分法、比較加權法、多元回歸分析加權法、主因素分析法等。

除了客觀和主觀賦權方法之外，有一些學者認為將數種賦權方法組合使用，得到的賦權結果更能全面地反映系統指標的本質，姑且稱之為組合賦權方法。例如，劉宏提出將AHP法、主成份分析法及灰關聯法結合使用進行指標賦權。林元慶和陳加良提出方法群評價的權重集化方法，具體是指運用多種賦權方法確定一個多屬性評價問題的權值，形成基本的權值向量集，并在此基礎上構造可能的權值向量集，利用非線性規劃方法在可能的權值向量集中選擇最優的權值向量。該方法可利用計算機實現，具有一定的可靠性和方便性。毛定祥則認為主觀賦權方法體現了指標的價值量(經濟意義或技術意義)，客觀賦權方法體現了指標的信息量(變異和相關)，應將兩者結合起來運用。他提出了以最小二乘法為工具，建立賦權優化模型，實現指標賦權主觀與客觀的統一，價值量與信息量的統一。筆者偏向于在進行以公眾滿意為導向的城市發展質量評價時采取組合賦權方法。

2 賦權主體及賦權數據的非均化處理

主觀賦權方法的執行主體無疑是人，但到底是由專家賦權還是由公眾賦權，在理論界尚存在著較多爭論。主張由專家賦權的一方強調專家的相關經驗、專有知識以及進行概括、比較、提升的綜合能力。而主張應由公眾賦權的學者則指出專家賦權方法違背了公眾滿意度調查“以公眾需求為導向”的初衷，賦權結果可能與公眾意愿不一致甚至相悖。筆者較為認同后者的觀點，認為以公眾滿意為導向的城市發展質量評價指標體系的賦權應采取公眾賦權的方法，但同時也必須借助專業人員的力量進行調查的樣本設計，并對賦權結果進行歸納和總結。

作為賦權主體，公眾對于城市發展的某一具體方面有著不同的熟悉和認知程度，這就使得其賦權信息的權威性或重要性程度存在差異。在大多數的調查評價中，一種簡單易行的對公眾賦權數據進行處理的做法是將所有數據作均化處理，即認為所有被調查者的評價信息是同等重要的。但是，這種均化處理方式顯然是一種粗略而且有失可靠性的做法。筆者認為對于公眾賦權數據應進行非均化處理，即結合公眾對于城市發展某一方面的熟悉程度(居住時間長短、接觸頻次高低等)及作出評價判斷的依據等因素考慮其賦權數據的重要性程度。在這里，不妨用C_f、C_j和C_i來表示公眾對于城市發展某一方面的熟悉程度、判斷依據以及公眾評價數據的重要性程度，其中，C_i可以取C_f和C_j的均值，即C_i=(C_f+C_j)/2。有關C_f和C_j的信息可以通過調查問卷采集。表2是用來標識C_f和C_j的5梯級量表。

四、公眾滿意級度——指標標度

公眾滿意級度(Public Satisfaction Measure-ment，簡稱PSM)是公眾體驗了城市發展成果后所產生的滿足狀態和程度。在這里，PSM是公眾對城市發展質量給予的評價標識和指標描述，也是我們進行公眾滿意度調查的測量標度(measurement scales)。測量標度的方法有許多種，許召元和包薇將其大體分為三類，即性能標度(performance scales)、差異標度(disconfir-mation scales)以及滿意標度(satisfactionscales)。如果采取5級刻度，這三類標度方法所對應的刻度如表3所示。

除了以上的標度形式外，通常還有序數標度、文字標度、成比例標度、間斷標度、區間標度、函數標度等標度類型。

Devlin和Rust認為在滿意度測量中，采用差異刻度優于滿意刻度和性能刻度。理由如下：(1)差異刻度符合預期不一致模型；(2)可以從數學角度證明顧客預期的不一致性與顧客忠誠度的高度相關；(3)可明顯減少分布的不對稱性。P.J.Danaher和Vanessa Haddrell的調查也證實了這一點。因此，在針對城市發展質量進行的公眾滿意度調查中，可采用差異刻度。

公眾滿意作為公眾的情感體驗，具有可分性。具體分為多少梯級，應視實際情況而定。ACSI和ECSI(European Consumer SatisfactionIndex，歐洲顧客滿意度指數)等大多采用10梯級量表來測度公眾滿意程度，另外也有采取3、5、7、9等奇數梯級的調查案例，甚至還有2梯級的量表形式，僅有“滿意”和“不滿意”2個梯級，但是Oliver認為2梯級劃分法不能有效標識公眾的滿意程度。考慮到高梯級劃分方法可能引起被調查者的混淆以及數據處理工作的簡化，筆者認為城市發展質量評價的PSM可分為很滿意、滿意、一般、不太滿意、不滿意等5個梯級。這種5梯級劃分法是相對和粗略的，主要考慮到公眾體驗的模糊性和數據處理的簡化要求。根據心理學的梯級理論，筆者嘗試給出各梯級指征：很滿意(激動、滿足、感謝)、滿意(肯定、稱心、贊揚、愉快、滿足)、無明顯正負情緒、不太滿意(抱怨、煩惱、遺憾)、不滿意(氣憤、極度煩惱乃至投訴、反面宣傳)。為了統計的實際需要，按照從很滿意到不滿意的順序，可以分別賦值：5、4、3、2、 1，被調查者在1-5的范圍內進行滿意度定位。

為了滿足各類標度指標相互比較的需要，可以把不同標度的指標統一為成比例標度。其方法是先把除成比例標度、序數標度以外的標度按照實際情況重新排列，使之可以用序數標度來表述。筆者仍以公眾對政府提供的某項公共服務的評價為例，用表4描述了公眾要求(定性指標)→定量指標→序數標度的轉化過程。

五、小 結

以公眾滿意為導向進行城市發展質量評價既可以貫徹為民執政的政府宗旨，也可以增強公眾在社會發展中的參與意識，提高參與水平。在評價體系的構建過程中，應加強公眾在評價指標選取和指標賦權兩個環節的參與程度，以準確把握公眾關注的重點問題和需求程度。同時，借助專家學者的專業知識和技能，可以大大提高體系構建的科學性和效率。在公眾滿意級度的標識問題上，應考慮我國現階段實際情況，采取相對粗略但不失有效性的5梯級劃分法。體系構建是一項邏輯性和技術性都很強的工作，本文僅就其中的主要環節展開初步討論，更多的細節問題還有待進一步深入研究。

(責任編輯：周淑英)