河北省農村社會保障問題分析及對策

[摘要]在全面建設小康社會的背景下，農村社會保障問題暴露出許多缺點和不足，改革和完善農村社會保障體系勢在必行。搞好農村社會保障體系建設，既是適應社會主義市場經濟發展變化，及時有效地保障農民基本生活權益的迫切需要，也是促進農村社會經濟穩定發展、搞好計劃生育的客觀要求。在農村社會保障制度中，廣大農民群眾的基本要求與愿望是實現“生（存）有所靠、病有所醫、老有所養”，農村最低生活保障、農村養老保險和農村醫療保險三項制度建設是其重點。

[關鍵詞]農村社會保障；問題；分析；對策

中國社會科學院5月28日發布2007年《社會保障綠皮書》。綠皮書指出，盡管目前中國社會保障制度建設取得了很大進展，但是突出矛盾和問題依然存在。......特別是，廣大的農村勞動者幾乎都沒有養老保險，1億多喪失勞動能力的農村老人沒有社會化的養老保障。......

一、我省農村社會保障體系現狀

隨著農村的改革，農村集體經濟變弱，部分村被分光、吃光、賣光，農村集體組織軟弱散渙，再加上國家福利政策偏重于城鎮，對農村投入較少，原有的福利項目和福利設施難以為繼；國家對福利企業的優惠政策越來越少，使得福利企業舉步維艱，難以在激烈的競爭中生存。農村社會福利事業逐漸萎縮。農村醫療保障也有同樣的遭遇。原有的合作醫療和赤腳醫生制度在農村改革中，遭到了極大的破壞。農村中因病返貧、因病致貧的貧困戶的比重較大。農民生病后是“小病扛，大病拖，聽天由命”，有些家庭甚至因病而傾家蕩產。由于這些原因，農村得到保障的人數所占比重相當低。

二、當前農村人口特點與農民的主要社會風險

(一)農村人口特點。1、農村人口比重下降。根據我國第五次人口普查數據，截止2000年11月，我國總人口12.95億人。其中，農村人口為80739萬人，占總人口的63.91%；同1990年第四次全國人口普查相比，農村人口占總人口的比重下降了9.86個百分點，說明中國農村人口下降速度約為1年1個百分點，城市化水平在不斷提高。2、農村人口老齡化嚴重。據統計，1990年，中國農村60歲以上的老齡人口為7285萬人，占農村人口總數的8.2%，老年人口基本以年均3%的速度增長。到2000年，我國農村60歲以上老人已近億人，超過農村總人口的10.92%。由于大量農村青年遷移到城鎮，人為造成農村人口老齡化的提前到來，大批農村年輕人外出打工，使農村實際的老齡化程度比統計數據反映的情況更加嚴重。進入21世紀，農村65歲及以上的老人比例大幅度上升，據預測，到2040年這一比例將達到22-26%，明顯高于城鎮人口老齡化水平。3、農村家庭規模日趨小型化。由于我國實行計劃生育政策，農村家庭規模也日趨小型化和核心化，\"4-2-1\"、\"4-2-2\"家庭結構日趨增多。目前，我國農村計劃生育(獨生子女和雙女戶)的規模達4000多萬戶，而且每年還將增加450萬戶(約900萬人)。農村獨生子女和雙女戶的計劃生育家庭占3/4以上。這不僅使現階段中青年農民贍養老人的負擔較重，而且未來的中青年農民負擔將更加繁重。

(二)農民的主要社會風險。1、農民的家庭養老功能日趨枯竭，土地養老功能弱化，老年生活風險明顯。一是人口控制導致家庭結構日漸小型化，很多地方出現了\"4-2-1\"結構，一對夫妻不僅要撫養小孩，從事農業生產，而且要供養四個老人，其精力和財力均難維持家庭養老正常運轉；二是數量龐大的農村青壯年勞動力跨地區打工或轉移到城鎮，會淡化與老年父母的感情，日漸淡漠傳統的\"孝道\"觀念；三是隨著工業化、城市化步伐加快，生產競爭加劇、社會分工更為細化，客觀上降低了家庭凝聚力，削弱了家庭養老效果；四是隨著工業化、城市化的進程，相當多的農民部分或全部喪失了賴以為生的土地，即使還擁有土地，由于空巢家庭增多、老人體力不支，難以勝任繁重的農業勞動，老年生活面臨困難的可能增大。加上農村經濟增長緩慢，農民收入增幅小，因此，農民未來的老年生活風險客觀存在。

三、加強和改善農村的社會保障體系

改革現有的社會保障體系，建立新的社會保障體系是農村改革深入的一個關鍵問題。

1. 建立農村社會保障體系應遵循的原則。以農村全體農民為保障對象；以家庭保障為基礎，以集體和國家保障為主干，家庭自我保障與社會保障相結合；保障水平與農村經濟和社會發展水平相適應，建立動態增長機制；保障資金由個人、集體、國家共同負擔，三者比例可因不同地區而有所變化；物質保障、貨幣保障、服務保障三者相結合，保障生活與扶持生產相配套；堅持公平與效率相結合，堅持權利與義務相統一。

２.農村社會保障體系的具體內容。根據調查，農民對社會保障內容的前五項需求分別是：醫療保障、生活救濟、教育費用減免、養老保險和幫助發展生產。這應成為新的農村社會保障體系的主要內容。

３.農村社會保障體系的框架。（１）社會救助。社會救助建立兩套系統：一是生產保障系統，包括救災救濟、扶貧、幫助發展生產等，目的是抵御現代農業的風險。（２）社會保險。社會保險分為三部分。一是醫療保障。醫療保障是農村社會保障體系比較重要而又比較難解決的關鍵部分。繳費過高，農民負擔不起；繳費過低，難以得到合理的保障。二是養老保險。養老保險的資金籌集以“個人交費為主，集體補助為輔，國家予以政策支持”。建立個人帳戶，儲備積累，最后按積累確定發放標準。堅持把農村各類人員納入同一體系，擴大覆蓋面。三是失業保險。目前，在農村實行失業保險為時尚早，但是從長遠發展看，農村失業問題必將日益突出，這個問題不能很好解決，不但會危及十多年來改革的成果，而且會對城鎮就業造成很大壓力。（３）社會福利。根據農村現有的發展水平，社會福利的主體還只能是特殊群體，如殘疾人、老年人。辦好福利工廠，安排殘疾人就業，家庭生活困難的殘疾人要優先照顧。

（一）實行農村最低生活保障制度

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度不僅是改革與完善農村社會救濟制度的重大舉措，而且也是盡快建立農村社會保障制度的關鍵所在。

1.實行科學的保障線標準。確定農村最低生活保障線標準的基本要求是：既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向。其主要考慮因素是：①維持農民最基本生活的物質需要。②農村經濟發展水平。③地方財政和村集體的承受能力。④物價上漲指數。

2.實行合理籌集保障資金。保障資金可由省、市、縣、鄉各級財政和村集體合理分擔，社會捐贈和社會互助等再補充一點。至于各級財政及村集體的分擔比例應根據各地實際確定。一般來說，鄉村經濟條件好的主要由鄉鎮與村集體負擔；鄉村經濟條件差的主要由省及地、縣、鄉三級負擔，其負擔比例可為2∶4∶4；鄉村經濟條件一般的主要由縣、鄉、村三級負擔，負擔比例可各為1／3或3∶3∶4。各級政府應將農村最低生活保障資金列入財政預算。

3.實行正確方法界定保障對象。農村最低生活保障對象一般包括因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；因災、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。據調查，保障被撫養對象一般占農村總人口的5～6％。要在全面掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等的基礎上，結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。另外，還要建立最低生活保障對象的檔案，以便及時掌握保障對象家庭經濟狀況的變化，一年調整一次。

4.實行正確選擇資金管理與保障方式。一是將保障資金集中到縣一級統一管理，實行專戶專帳，按時下撥到鄉鎮統一發放；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。相比而言，第二種方式更可行一些。

（二）實行農村社會養老保險制度

農村社會養老保險的具體形式很多，按投保人的情況不同可歸納為兩類：一類是普遍保險，即由個人直接向農村社會養老保險機構投保而形成的保險，其保險費主要是由保險對象或其親屬繳納；一類是職業保險，即與某種職業有關的保險，如鄉鎮企業職工養老保險、村干部養老保險、農村義務兵養老保險、民辦教師養老保險、蠶農養老保險等，其保險費有的是保險對象與有關單位按一定比例繳納，有的則完全是由有關單位代保險對象繳納。第二類養老保險形式應大力倡導。

針對當前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的狀況，必須加強和改進農村社會養老保險的管理工作，逐步實行規范化與制度化管理。一要建立健全適合當地實際工作需要的業務、財務、基金和檔案管理等規章制度，實行崗位目標管理責任制，強化約束機制和激勵機制；二是要嚴格監督和檢查，及時向各方面公布有關情況，增加透明度；三要健全實務規程，大力推行和普及規范化操作，逐步推廣和運用計算機個人帳戶管理系統，不斷提高工作效率；四要加強對保險干部和一般工作人員的培訓，爭取在2-3年時間內將在崗人員輪訓一遍，努力提高干部和一般工作人員的管理水平和業務素質。

（三）實行農村合作醫療保險制度

從目前我省農村合作醫療四種形式來看，都有其合理性、適宜性，在鄉鎮范圍內開展\"互助互濟\"會有更強的抗風險能力，能進行更有效的監督管理并可以逐步提高社會化程度。目前農村合作醫療主要有合醫合藥、合醫不合藥、合藥不合醫等三種形式，這是可以并存發展的，而且應當以合醫合藥為主，更能滿足農民群眾的醫療需要。

一要建立健全各項管理規章制度，并嚴格執行。要管好用好合作醫療資金，實行專人管理，做到專戶儲存，專款專用。二要加強審計與監督。要成立由有關部門和農民代表參加的監督組織，定期對合作醫療的實施情況進行監督檢查，特別是對醫療資金的籌集、管理和使用情況，要進行嚴格審計，并向農民張榜公布。各級合作醫療管理組織應定期向同級人民政府匯報工作并接受同級人民代表大會的監督。

黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，同時也提出了在\"有條件的地方，探索建立農村養老、醫療和最低生活保障制度\"的任務。農村社會保障體系是我省社會保障體系的重要組成部分，是全面建設小康社會的重要內容，同時，又是我省社會保障制度建設的薄弱環節，是困擾已久、迫切需要破解的難題。建立農村社會保障體系，對于擴大內需，拉動經濟發展，解決\"三農\"問題，緩解城鄉二元制社會經濟結構造成的發展不平衡狀況，維護農村乃至全社會的穩定，轉變農民養老、生育觀念，全面建設小康社會和促進我國工業化、城市化的進程都具有非常重要的意義。

（作者單位：河北科技大學文法學院）