論中國農村綜合改革的兩大基本任務

摘要：中國農村綜合改革的兩大基本任務是再造市場經濟的微觀基礎和基層民主權威。下一步應堅持“整體推進”和“重點突破”相結合的原則，重點推進農地產權制度、民間融資機制、農業科技推廣體制和鄉鎮機構、農村義務教育體制、縣鄉財政管理體制等項綜合改革，為新農村建設提供體制保障、財力支持和動力源泉。

關鍵詞：農村綜合改革；市場機制；基層民主；整體推進；重點突破

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2007）02-0016-03

我國近30年來的農村改革始終圍繞兩大主題展開：即通過農村經濟體制的改革，再造市場經濟的微觀基礎，使億萬農戶成為獨立的市場主體；通過農村政治體制的改革，再造基層社會的民主權威，使億萬農民群眾當家作主。正如溫家寶總理日前指出：“第一步，實行以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革；第二步，實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革；第三步，實行以促進農村上層建筑變革為核心的農村綜合改革。這三步改革始終貫穿一條紅線，就是保障農民的物質利益，維護農民的民主權利，解放和發展生產力”^[1]。然而，“理論上揭示并不等于實際上解決問題，尤其是當問題涉及重大的利益調整時更是如此。可以認為，至今這一問題仍然存在”^[2](P145)。為此，本文將從實證研究的視角入手，試圖把這一極其復雜、曲折且多變的演變過程進行系統梳理與評價，以期對我國下一步科學制定農村綜合改革的整體方案有所裨益。

一、制約農村經濟市場化進程的因素分析

我國農村改革開始，“一個優先的目標就是解決農村微觀經營機制的問題，即將人民公社體制改變為家庭承包制。可是僅僅這一步，并沒有解決經濟發展的宏觀機制，即市場經濟機制的問題”^[3](P151)。因此，繼1982年至1986年連續下發5個“中央一號文件”后，“深化農村改革主要圍繞以下三項指標進行，即：（一）確立農戶自主權；（二）發育市場體系；（三）繼續展開優化產業結構。這三項目標實現的程度，將視作衡量農村發展成功與否的標志。然而，進一步深化農村改革受制于城市國有經濟改革和政治體制改革。用當時的一句話來講就是對于中國農村改革，一切‘便宜’的項目已經出臺，不觸動深層結構就不能前進一步了。正是這個原因，農村改革初期一系列‘一號文件’的歷史使命告一段落”^[2](P146)。總的看，“進入20世紀90年代以后，農業生產要素已不是留在農村內部使用了——城市擴張，大規模占用農村土地；勞動力大量流出農村，企業得以雇傭最廉價的勞動力，幾乎什么社保都沒有；農村資金大量外流，每年各個銀行抽走農村大量資金。而當農村發展必需的生產要素都被抽走的時候，就算農民再有志氣、有天大本事也沒用”^[4](P26)。可以說，正是由于受到我國城鄉二元結構和體制機制的制約，農村生產要素市場缺乏應有的發展，一再拖延了市場經濟體制的創建，致使9億農民飽受“市場失靈”和“政府失靈”的雙重煎熬，鄉村社會也出現了“治理危機”。

首先，我國現行的集體土地所有制，極大地限制了農村市場經濟體制的創建。比如，“從1952年到1978年，全國人均耕地面積由2.82畝減少到1.51畝，平均每個農業勞動力全年生產糧食僅為1000千克左右，除掉農民自留口糧外，一個農業勞動力全年提供的商品糧只有70千克。全國有接近1/4的生產隊社員收入在50元以下，平均每個生產大隊的集體積累還不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產”^[5](P823)。可見，這種農地產權制度設計長期隱含著“集體成員權平等”和“退出機制缺失”的制度缺陷，勢必造成幾億農民無止境地要求平分土地，最終導致出現土地報酬遞減、邊際效益下降、甚至為負數的極端現象^[6]。但是，“黨的十一屆三中全會后不久，在當時的特殊政治環境下，用包產到戶取代人民公社，乃是群眾和領導機關經過長期博弈之后相互妥協的產物。當時把包產到戶和包干到戶統稱為家庭聯產承包責任制，曾考慮過土地用于農耕最忌掠奪性短期行為，因此想比照歷史上有過的經驗——‘永佃制’（即無限期租賃）設計承包制。雖然權衡過利弊后提出來醞釀，但是贊同者少，懷疑者多，認為它不符合責任制的概念。因怕節外生枝，由此引起新的爭論，影響以家庭聯產承包責任制取代人民公社這個主題，因此暫時擱置了”^[3](P151)。據1986年農村固定觀察點的統計資料顯示，全國平均每個農戶承包耕地面積為9.2畝，平均每塊耕地面積僅為1.02畝，其中最小的地塊只有0.03畝，最狹窄的地塊只有50厘米。而目前我國耕地面積已減少到18.51億畝，農民人均占有耕地僅為1.2畝，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全國還有三分之一的省份人均耕地面積尚不到1畝，其中有660個縣人均耕地面積不到0.5畝，大大低于聯合國糧農組織確定人口/土地承載力0.8畝的“警戒線”^{[7]（P111）}。可見，“一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去，就會陷入一種‘自動鎖定’的狀態，初始的制度設計會強化現存的制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難。正是由于國家決定產權結構，因而國家最終要對造成經濟的增長、衰退或停滯的產權結構的效率負責”^[8](P11)。這正是我國農村市場經濟體制的創建出現“新事物總在產生、但總也長不大”的根源所在。

其次，我國金融管理體制改革滯后，嚴重地制約了農村市場經濟體制的創建。特別是從1998年以來，四大國有商業銀行實行“企業化管理”，盡量避開成本高、收益低、風險大的農業投資領域，全國共撤掉農村基層金融服務網點3.1萬多個。據央行提供的數據顯示，目前全國農村信用社各項存款余額只占正規金融機構存款余額的12%，各項貸款余額僅占全國的11%，且處于一種全行業虧損和資不抵債的狀況。據粗略估計，目前我國約有60%－70%的農村資金大量流向城市，全國農村平均每年凈流出的資金高達6000億元，一個縣至少在3億元以上。截止2005年末，全國郵政儲蓄網點達到3.2萬個，共吸收存款余額為1.3萬多億元，其中有75％的資金來自于農村^[9]。廣大農村地區出現了“資金斷流”和“金融真空”的現象，成為制約市場經濟體制創建的最大障礙。

再次，我國基層科技推廣體制改革滯后，也制約了農村市場經濟體制的創建。目前全國農業科技人員僅為135萬人，只占各類專業技術人員的4.4%左右，且長期存在管理體制不順、運轉機制不活、人員隊伍不穩、經費保障不足等問題。譬如，地處大別山區腹地的河南省新縣，平均每萬人中只有1名農業科技人員，平均每4.1萬畝林地才有1名林業科技人員，全縣17個鄉鎮至今還沒有形成一個象樣的“實體型”農業科技推廣站^[10](P80)。總的看，目前我國農村勞動力中接受過短期技術培訓的占20%，接受過初級職業技術培訓的占3.4%，接受過中等專業技術培訓的僅占0.13%，而沒有接受過任何技術培訓的卻高達76.4%[10]。這是制約我國農村市場經濟體制創建的重要因素之一。

最后，目前我國農產品流通市場體系不健全、不完善，成為制約農村市場經濟體制創建的一大瓶頸。就整體而言，目前我國農村市場主體規模小，實力弱，農產品流通業態及其經營方式陳舊，市場連鎖經營交易額所占比重尚不足10%，全國大約有42%的農戶自己銷售農產品，還有45%的農戶直接把產品賣給個體商販，而只有2.7%的農戶是通過訂單銷售^[11]。可見，讓全國2.5億多個分散農戶去充當市場主體，必然會出現市場供給上的過度敏感性和市場信息上的不對稱性。它的具體表現是：生產選擇上的盲目性，個體農戶對市場信息缺乏分析能力，“究竟什么賺錢、到底什么好銷”心里沒譜；家庭經營上的分散性，農戶各自為政的小生產、商品規模小，難以形成規模經濟；經營方式上的封閉性，小而全的生產經營方式，排斥社會化和專業化生產；商品交換上的滯后性，農產品賣難與搶購并存，多數農戶生產的大路產品過剩、暢銷產品短缺；比較利益上的制約性，大多農戶一般處于產中的原料生產，比較收益率低下等等。

二、制約農村基層民主化進程的因素分析

黨的十一屆三中全會后，隨著我國農村經濟體制的改革，“政社合一”人民公社體制失去了權威基礎，“無法容忍新興的社會力量，無法協調和統帥整個農村社會”^[12](P211)，結果造成了農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態，致使許多事情無人負責，不良現象滋長蔓延。1982年12月，五屆全國人大通過了修改后的《中華人民共和國憲法》規定：“鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域，設立人民代表大會和人民政府；農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，由此確立起了“鄉政村治”二元治理體制模式。1983年10月，中共中央、國務院正式發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求“盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”。到1985年春，全國共建立了79306個鄉、3144個民族鄉、9140個鎮和948628個村民委員會、588多萬個村民組^[13](P366)。但由于在人民公社體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉，“國家行政權”與“村民自治”互相滲透，鄉鎮“條條”垂直管理與“塊塊”統一領導互相分割、“事權”與“財權”互相脫節等等一系列歷史遺留問題并沒有得到根本解決，因而自上世紀80年代中期以來，全國各地開展了以“撤鄉并鎮”和“減人、減事、減支”為主要特征的鄉鎮機構改革。然而，“我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉（鎮）五級政府構成的行政體系，任務會逐步增多，越是到了最低一級的鄉鎮基層政府時，工作目標和任務會呈幾何級數增加。這就使得鄉鎮政府成為一個面對上級、且主要完成上級任務的附屬性機構”^[14]。截止目前，全國鄉鎮一級需要農民出錢養活的人員多達1316.2萬人，平均每68個農民就要養活1名干部，因機構臃腫給農民造成的經濟負擔約在40%左右。據農業部1999年的調查數據顯示，全國鄉鎮一級負債總額為1776億元，平均每個鄉鎮負債408萬元；村一級負債總額為1483億元，平均每個村負債21萬元，9億農民人均負債務374元。另據有關專家估計，目前這一數字可能已增至8000～10000億元^[15]。同時，目前我國鄉鎮一級有黨委、人大、政府、政協、紀委、武裝部、共青團、婦聯會、工會等各種組織體系，如何處理好“鄉政”與“村治”的關系仍然是一道大難題。特別是取消農業稅以后，一些地方普遍存在著“甩包袱”的思想，主要通過“管人、管賬、管工資”的辦法，進一步強化了對村級自治組織的行政管制，出現了村干部“公職化”的傾向，這不僅動搖了村民自治的制度基礎，而且將使其變成一種“空殼民主”。總的看，目前我國“地區”一級逐漸演變成了一種“實體型政府”，其工作重心已經轉向城市發展和市政管理；“縣”一級過去是融行政、財政、議事、決策、司法于一體功能較為完備的政府，現在卻演變成了一種“雙重衙門體制”；“鄉”一級長期處于一種責任大、權力小、功能弱、效率低的被動施政狀態，幾乎陷入了“有政無財、人多無事做”的尷尬局面；“村”一級自治組織既不是行政主體，又缺乏必要的財力保障，基本上處于一種行政和財政雙重壓力下的“緊約束”狀態，致使其在代理國家利益與行使農民自治權利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化^[16]。

三、如何再造農村市場經濟的微觀基礎和基層民主權威

我國下一步應堅持“整體推進”和“重點突破”相結合的原則，全面深化農村經濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制的改革，重點推進農地產權制度、農村金融體制、農業科技推廣體制和鄉鎮政府機構、農村義務教育體制、縣鄉財政管理體制的綜合改革，再造農村市場經濟的微觀基礎和基層民主權威，為新農村建設提供體制保障、財力支持和動力源泉，以增強農村發展的內部活力，不斷擴大基層民主政治建設。

（一）要恢復建國初期確立的復合型土地產權制度

新中國成立初期確立的“耕地農有、公益性土地國有”二元復合型土地產權制度，允許農民的私有土地自由轉讓、處置、抵押、繼承等。但據1996年全國土地資源普查的數據顯示，國有土地面積占53.17% ，農村集體土地面積占46.18% ，尚未確定權屬的土地面積占0.65%^[17](P458)。這種產權模糊的土地產權制度設計，不僅造成了農村土地資源配置的效率低下，而且造成了“地方各級政府通過把土地所有權轉化為（交給國家）的地租，即資本通過迂回的辦法占有了它不可能直接拿到手的東西”^[18](P261)。所以，自改革開放以來，土地問題一直成為政府與農民爭奪利益的矛盾焦點。因此，下一步必須徹底打破國家對一級土地市場的壟斷，讓地方政府退出二級土地市場的經營活動，賦予農民永久的土地財產權，讓市場機制在資源配置中發揮基礎性作用。進一步加快建立現代的土地產權制度，主要包括四項具體的制度架構，即土地產權的界定制度、配置制度、運營制度和法律保護制度，其中產權界定是基礎，產權配置是核心，產權運營是手段，法律保護是制度保障。我們只有綜合運用法律的、經濟的、行政的宏觀調控手段，才能從根本上維護好農民的土地權益。

（二）要建立以農村合作信用社為主體，國家商業銀行和政策性金融機構分工協作，民間借貸為補充的農村金融體制和運行機制

目前，我國農村金融組織功能混亂，服務項目單一，利益矛盾加劇，單靠國家“花錢買機制”并不能解決根本問題。事實上，許多經濟學家通過對世界發展中國家金融實踐的實證研究后發現，國家正規金融機構對農戶提供金融服務的覆蓋面往往不足20%，而其余的大量融資活動是靠民間非正規金融組織來完成的。據粗略估計，目前我國民間融資規模可能已達到8000億元至14000億元左右，其中約有超過70%以上的農戶獲得了非正規金融組織貸款^[19](P23)。下一步，應優先考慮把農村信用合作社改造成真正的民間融資機構，同時放寬對國內外資本流向農村金融市場的準入領域，積極引導和鼓勵民營經濟進入農村金融市場，促進民營小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種金融組織形式的發展，創造各類金融市場主體公平競爭的宏觀體制環境，增加對農村多元化、多層次、多樣化的金融服務供給。

（三）要加快推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為核心的綜合改革

下一步，應按照“撤消地區一級，強化縣一級，精簡鄉一級，充實村一級”四級連動的整體改革思路，重新整合現有的公共行政資源，加快建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的農村基層行政管理體制和運行機制。當務之急是重點解決鄉村基層組織“有人管事、有錢辦事、有章理事”的問題。鄉鎮政府重點強化三個方面的職能：一是為農村經濟發展創造環境，包括穩定農村基本經營制度，維護農民的市場主體地位和權益，加強對農村市場的監管，組織農村基礎設施建設，完善農業社會化服務體系；二是為農民提供更多的公共服務，加快農村教育、衛生、文化、體育、環境保護等社會事業發展；三是為農村構建和諧社會創造條件，加強社會管理中的薄弱環節，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定。要進一步完善村民自治制度，推動基層民主的健康發展。同時，要把不應該由政府承擔的經濟社會事務交給市場中介組織和村民自治組織去解決，不斷提高社會管理和公共服務水平。

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責任編輯 趙 靜