國有壟斷行業高工資高福利的政治經濟學分析

摘要：構建中國和諧社會，一個迫切的任務就是要理順分配關系，協調好各階層的利益關系。壟斷行業的高工資高福利有違起碼的社會公正，不利于社會各階層間的和諧，必須通過政府規制的改革對壟斷行業的不合理利益加以調節，以促進中國和諧社會的建設。

關鍵詞：和諧社會；壟斷；政府規制

中圖分類號：F121文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2007）02-0039-03

一、問題的提出

《中國統計年鑒2005》按行業分職工平均工資數據顯示，處于壟斷地位的行業，其職工平均工資大大高于非壟斷部門。比如，電力、燃氣及水的生產和供應業職工平均年工資收入為21805元，金融業為26982元，而農、林、牧、漁業僅為7611元。一般而言，工資高的壟斷行業其福利水平也高。因為這些壟斷行業大都有名目繁多的高額獎金、房貼、車貼、電話補貼，以及無償或者廉價地向本行業職工甚至家屬提供的產品和服務。所以，勞動和社會保障部副部長步正發在2006年5月14日召開的第三屆薪酬管理高層論壇上說，“電力、電信、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業職工的平均工資是其他行業職工平均工資的2-3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，差距更大。”^[1]同時，媒體也不斷爆出諸如“高速公路收費員月薪超八千”^[2]、電力集團公司普通職工“年薪可達到15萬元，相當于全國職工年均工資的10倍”的新聞^[3]。

構建中國和諧社會，一個迫切的任務就是要理順分配關系，協調好各階層的利益關系，其中對廣受大眾輿論詬病的壟斷行業的利益調整無疑是一個相當重要的方面。如果不通過深化改革切實加以解決，壟斷行業存在的這種高工資高福利現象將影響社會分配秩序、分配關系乃至社會穩定。因為在現代市場經濟條件下，通過市場競爭而形成的貧富差距也必須通過政府調節，而壟斷行業借助公共權力、行政性壟斷等手段獲取的特殊利益，不僅拉大了社會各行業之間的差距，而且違反了起碼的社會公正，而社會公正是和諧社會的基石。

二、國有壟斷行業高工資高福利的政治經濟學分析

（一）國有壟斷行業的高工資高福利一定程度上意味著國有資本所有權的廢除

誰是國有資本的所有者？這似乎是一個極為幼稚的問題。本來，在市場經濟條件下，國有資產的終極所有權歸全體人民——在現實中由政府代表人民行使所有者的權利。國有壟斷企業應該從其經營所得中向政府繳納投入資本的利息、地租，政府同時予以征稅。而國有壟斷企業的職工，在市場經濟條件下，其勞動力價值或價格應當由市場調節，在生產過程中計入成本。在市場經濟條件下，“勞動力的剩余勞動使產品價值超過產品形成要素的價值而形成的余額，也是資本的果實。”^[4](P45)這個“資本的果實”——企業利潤是不能由壟斷行業的職工在企業內部進行分配的，而應當先由代表人民的政府占有，再以比如說社會福利的形式分配給全體人民（事實上，自1994年稅制改革后，國有企業基本上不再向政府上繳稅后利潤，這些利潤留在企業，也成了企業管理層可以支配的資金）。而國有壟斷企業職工的高工資、高福利卻在一定程度上意味著國有資本所有權的廢除，造成了國有企業似乎是國有企業職工的企業的事實。其結果必然是，當企業盈利時，可能（提高工資福利抬高成本）將利潤分光吃凈；當企業虧損時，職工仍保持著高工資高福利而以體制問題為由將虧損由所有者承擔。甚至高工資高福利本身就成為企業虧損的一個原因。比如，2005年電力全行業虧損企業1280戶，虧損額127億元。 但同時，電力集團公司普通職工“年薪可達到15萬元”的新聞卻在刺激著大眾的神經。

如果我們假定國有壟斷企業的經營收入為Y，流動資本、固定資本的耗費為F，流轉稅為T（不含增值稅，因其為價外稅），勞動者（本文中包括經營者）收入為W（工資及福利），國有資本收益R，則R=Y-F-T-W。顯然，國有壟斷行業的高工資高福利侵蝕國有資本收益R。這是典型的所有者缺位、內部人控制行為。這種不論企業盈虧國有壟斷行業職工都能獲得高工資高福利的分配格局無疑使公有制成為只有少數人才能從中獲益的公有制，這種情況如果不加以改變，這樣的公有制對人民究竟還有什么意義呢？

（二）壟斷行業有演化成“分利聯盟”的危險

“分利聯盟”（distributional coalition）概念的完整闡釋來自美國著名經濟學家曼庫爾·奧爾森。奧爾森認為，“分利聯盟”是指一種擁有某種影響社會政策制定力量的聯盟，他們一般沒有動力提高經營效率獲得財富，而是通過“尋租活動”影響經濟政策的制定、改變收入再分配的方案，從而增加利益集團自己的收入。在經濟上，由于分利聯盟不是致力于把蛋糕做大，而是設法在一塊既定大小的蛋糕中如何多給自己分得多一些，因而其本質是非生產性的，對國家經濟發展制造了許多不利因素。它們阻礙了技術進步、資源的流動與合理配置；它們降低了生產經營活動的報酬，提高了社會交易成本而減少社會總收益。在這種情況下，與其說它們是在“分蛋糕”不如說它們是在進行有破壞性后果的“搶瓷器”：一部分人雖然多拿了一些，但還會同時打破一些本來大家可以分到手的瓷器。在《權力與繁榮》一書中，奧爾森進一步認為，一個社會的繁榮必須具備兩個基本條件，其中之一是不存在任何形式的掠奪。任何一個社會，只要巧取豪奪比生產建設容易，掠奪活動就會使創造活動萎縮，經濟就落后，社會就貧窮。在政治上，當分利聯盟的地位日益重要，分配問題尤為突出時，社會階層間政治上的分歧將不斷加劇，進而導致政治選擇多變、政局不穩和社會失控。

奧爾森的“分利聯盟”及其社會危害的理論應當引起我們的足夠重視。因為我國壟斷行業演化成“分利聯盟”的危險已初露端倪。我國壟斷行業具有以下特征：（1）壟斷行業具有自利動機，尋求本行業、本部門、本集團的利益最大化，為了自己集團的利益不惜犧牲社會福利。有關統計顯示，2003年國內石油公司通過漲價得到了300多億元的利潤，而社會為此付出的代價則高達2100億元。（2）借助政治資源并以國家的名義來進行經濟資源的瓜分和占有。盡管壟斷行業的從業人員在總人口中的比重很小，但占有的各種經濟資源非常大。如電力系統累計投資額達8000-12000億元，但僅有200 萬從業人員，卻很少向國家上繳利潤。（3）排他性。壟斷行業常常打著維護國家利益、國家安全的旗號，極力排斥行業競爭和民營經濟介入，妨礙要素自由流動，對觸及其特殊利益的改革千方百計予以阻撓并力圖獲取更大的利益份額。（4）具有強大的政治影響力。一些壟斷行業，長期依托行政壟斷，擁有強大的博弈能力，而且為維護龍頭地位、持續獲得壟斷利潤，在政界、學界、傳媒界網羅代言人，千方百計影響決策層，拖延改革。（5）既得利益具有剛性，其絕對利益必須增加不能減少，相對利益的份額必須上升不能下降。^[5]可見，這樣的利益集團如果不加以抑制而任其發展，終將演化成真正的“分利聯盟”。因此，要構建中國和諧社會，協調和平衡強勢利益集團與弱勢群體之間的關系，是擺在黨和政府面前的一個重要課題。

（三）導致行業之間收入分配不公，影響社會階層之間的和諧

社會公正是社會主義的核心價值，是社會主義和諧社會的基石，也是黨和政府追求的重要目標。

我國壟斷行業的企業效益很大程度上并非來源于企業經營管理的改善，而是主要來源于壟斷本身。有關研究表明，決定中國企業500強之所以為“強”的相關因素排序為：一是資源壟斷；二是規模經營；三是品牌；四是供應鏈管理能力；五是核心技術。這鮮明地體現了中國壟斷企業的壟斷特點。所以，壟斷行業的高利潤不過是國有資本租金、國家重要資源租金和壟斷特許經營權租金而已，更何況這些壟斷行業還不時出現行業虧損（但照樣保有高工資高福利）。

壟斷行業員工僅僅憑借壟斷地位就輕而易舉地獲得了高工資高福利，生活高枕無憂，而非壟斷行業的廣大勞動者卻承受著住房、醫療、子女教育甚至下崗分流的巨大壓力而勞碌奔波、艱難度日，這顯然有違起碼的社會公正。一方面，這種分配不公的強烈反差必然使非壟斷行業的廣大勞動者產生不平衡心理和不滿情緒，進而使社會各階層間相互抱怨、不解甚至敵視。另一方面，如果這些明顯有違社會公正的現象長期得不到解決，社會政治生活的基礎就會動搖。因為民眾可能對我們的政治宣傳產生懷疑，繼而產生逆反心理，對黨和政府在政治上的莊嚴承諾喪失信心。其中的一些人可能轉而謀求通過非正當的途徑改善自身的境遇，從而引發社會階層間的對立與沖突^[6]。

三、改革政府規制，抑制壟斷行業特殊利益的膨脹

規制經濟學意義上的政府規制（government regulation）指的是政府行政機構通過法律授權，對市場主體的某些特殊行為進行限制和監督，它有經濟性規制和社會性規制之分。作為經濟性規制，它是為了在市場機制存在缺陷的情況下維護競爭及對競爭具有局限性的產業（自然壟斷產業）采取諸如法律、政策制度等手段對其活動進行的限制，目的是防止無效率的資源配置，以保證公平的分配、經濟的穩定增長。鑒于轉軌國家的現實，我國目前的政府規制尤其是對壟斷行業的政府規制實際上還不是嚴格意義上的市場經濟條件下的政府規制，它在相當大的程度上還是原來計劃體制下政府對有關產業實施行政垂直管理的延續。因此，必須采取多種措施加大政府規制的改革力度，才能抑制壟斷行業特殊利益的膨脹，從而促進社會和諧。

（一）以立法為先導改革政府規制

加速《反壟斷法》立法，修改電力法、鐵路法和民航法，制定電信法、石油天然氣法等行業的專門性法律，確立規制機構的職能和規制范圍以及規制規則和公開透明的規制程序，促進政府規制行政程序法典化，使政府規制由主要依靠行政手段轉為依法監管^[7]。

立法成為政府規制部門占有權力資源的方式和分配既得利益的手段必須引起高度警惕。為此，立法要進一步民主化、公開化，從而防止規制部門利益繼續擴張。一是打破各類規制機構自己起草、自己制定、自己執行的“部門立法”。由于我國立法機構本身的因素，人大代表非職業化，相關專家比例低，人大在立法中的絕對主導地位尚待確立，因此可以輔之以委托起草等方式^[8]。二是立法公開制度，讓公眾對于法案意見有更加順暢的表達渠道。為此，在人大常委會審議草案期間，要廣泛聽取各界的意見，特別是有經驗的相關法律專家及律師的意見。

（二）適當放松規制，破除壟斷，開展有效競爭

在我國現有政府規制下，電力、電信、鐵路、石油天然氣等基礎行業以及煙草、食鹽的專賣、廣播電視的壟斷經營，主要是基于自然壟斷特性基礎上的行政壟斷。因為所謂行政壟斷就是政府憑借行政權力對經濟活動進行排他性的控制， 它是一種限制或排斥競爭的行為。而我國目前的自然壟斷正是用行政或法律手段設置進入壁壘而維持的壟斷。由于行政壟斷排除了潛在的一切競爭對手，妨礙了技術進步和經濟效率的提高，而這些行業卻可以依靠行政特權獲取各種不合理的利益。因為我們對這種基于自然壟斷特性基礎上的行政壟斷行業長期實行的是事業化管理體制，即企業的市場經營與行業管理相結合，使它們有著雙重的法律地位。一方面，作為實際經營者，它們是民事主體，另一方面，在管理機構的設置和職能上，它們又處于行業管理地位，是規制政策的制定者和監督執行者，是行政主體。因此，我國的壟斷行業具有明顯的“政企合一”的特點。而且，在壟斷的情況下，由于沒有可競爭市場下的競爭標桿以及信息不對稱，壟斷行業的成本核算和績效考核很難有一個客觀的標準，因而它們可以輕而易舉地將高工資高福利轉換為成本并通過壟斷價格最終轉嫁給消費者。這樣，就出現了壟斷行業員工享有高工資和高福利而行業卻出現經營虧損的悖論。

顯然，在現有的“政企合一”體制結構下，寄希望于規制部門或壟斷行業自身來治理高工資高福利只不過是一種幻想。既然壟斷行業的高工資高福利源于“政企合一”的行政壟斷，那么，解決這一問題的根本途徑也就在于破除行政壟斷。為此，我們必須適當放松規制， 降低壟斷程度，根據不同產業的特性適當吸引非國有資本進入，實現壟斷性行業的投資主體多元化，逐步構建壟斷行業的有效競爭格局。這樣，才能對原有壟斷企業的成本核算形成市場內生的硬約束，從而抑制壟斷行業特殊利益。

（三）重構獨立、公正的規制機構

政府規制的最終目的是要增進公共利益或合法的私人利益。政府規制能否實現其初衷的關鍵在于規制機構的獨立性。也就是說，規制機構越獨立于被規制的自然壟斷產業，政府規制就越有可能產生預期的社會、經濟效果。因為只有這樣，規制機構才能獨立地執行規制政策而不受利益相關方的干擾。所以，規制機構在歐美成熟市場經濟國家里都屬于獨立性的機構。

然而，我國的政府規制機構基本上是在行政系統內部建立和運行的。因為，在經濟性規制領域，我國目前的規制機構大都存在政企不分、政事不分、政資不分的事實。它們的職能結構基本是宏觀政策調控（如行業規劃和產業政策）、微觀管理和行政規制的混合體。所以，在經濟性規制領域，作為壟斷行業主管部門的規制者與被規制者，即各壟斷行業的國有企業事實上是政企合一的政企同盟。這種狀況如果不改變，規制機構就很難具備獨立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立的立場上公正執法。

但是，鑒于我國轉軌國家的現實，試圖一步到位建立獨立的規制機構所面臨的阻力可能是巨大的。所以，我們可以考慮在政府相關部門下設立相對獨立的規制機構，待條件成熟時再設立相對獨立的綜合性規制機構。

（四）必須對壟斷行業經管層進行強有力的行政監管與政治約束

政府規制主要依靠經濟的和法律的手段，但這并不意味著政府規制中行政手段的廢除，尤其是在轉軌國家。另一方面，由于規制立法、放松規制和獨立、公正的規制機構的重構并不能一蹴而就，因而對壟斷行業強有力的行政監管與政治約束是必需的，其重點就是對壟斷行業經營管理者進行政治問責和政治紀律約束。^[9]惟其如此，才能使經營管理者在強化國有資本保值增值對工資福利增長的約束中發揮積極作用。

參考文獻：

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責任編輯莫仲寧