走有中國(guó)特色的現(xiàn)代審計(jì)之路

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和審計(jì)工作自身的進(jìn)步，政府審計(jì)的發(fā)展正在發(fā)生戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)走上具有中國(guó)特色的現(xiàn)代審計(jì)之路。在審計(jì)署的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力倡導(dǎo)下，審計(jì)工作近年來(lái)開(kāi)始由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型。特別是地處我國(guó)改革開(kāi)放前沿地帶和較發(fā)達(dá)地區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)，如深圳市審計(jì)局，經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，現(xiàn)代審計(jì)的發(fā)展軌跡已清晰可辨，在開(kāi)拓審計(jì)業(yè)務(wù)、審計(jì)管理改進(jìn)等方面取得了較好的進(jìn)展，演繹了具有中國(guó)特色的現(xiàn)代審計(jì)的發(fā)展過(guò)程。

一、開(kāi)拓創(chuàng)新審計(jì)業(yè)務(wù)，走有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)之路

發(fā)達(dá)國(guó)家的審計(jì)類(lèi)型構(gòu)成，由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主發(fā)展到以效益審計(jì)為主，并成為現(xiàn)代審計(jì)的主要特征。2003年7月，國(guó)家審計(jì)署制定了《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，提出實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量，到2007年投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。與發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代審計(jì)相比，我國(guó)審計(jì)業(yè)務(wù)提出了傳統(tǒng)審計(jì)與效益審計(jì)均衡發(fā)展的工作目標(biāo)。遵循這一發(fā)展思路，深圳市審計(jì)局堅(jiān)持務(wù)實(shí)創(chuàng)新，開(kāi)拓審計(jì)業(yè)務(wù)，在全國(guó)率先開(kāi)展了政府績(jī)效審計(jì)，逐步形成了以績(jī)效審計(jì)為主導(dǎo)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、政府投資審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、金融和國(guó)企審計(jì)一起推進(jìn)的審計(jì)業(yè)務(wù)格局。從2002年組織實(shí)施國(guó)內(nèi)第一個(gè)獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目以來(lái)，深圳市審計(jì)局至2006年底累計(jì)完成35個(gè)獨(dú)立類(lèi)型的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，加上結(jié)合型的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，整個(gè)績(jī)效審計(jì)工作量已占到二分之一。在深圳市審計(jì)局的指導(dǎo)下，深圳市屬六個(gè)區(qū)的審計(jì)局至2006年也組織實(shí)施了42個(gè)獨(dú)立類(lèi)型的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。政府績(jī)效審計(jì)在審查財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上，通過(guò)檢查財(cái)政資金和公共資源運(yùn)用的節(jié)約、效率和效果，反映管理和制度方面存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議，開(kāi)創(chuàng)了深圳審計(jì)工作的新局面。2005年11月，審計(jì)署李金華審計(jì)長(zhǎng)考察調(diào)研深圳績(jī)效審計(jì)工作時(shí)，認(rèn)為深圳市審計(jì)局在效益審計(jì)方面為全國(guó)做出了榜樣，探索了一條有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)的路子。

2006年9月，審計(jì)署根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》對(duì)原規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了充實(shí)，制定了《審計(jì)署2006至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，提出了全面推進(jìn)效益審計(jì)，到2010年初步建立起適合中國(guó)國(guó)情的效益審計(jì)方法體系的工作目標(biāo)，具有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)之路有了更為明確的內(nèi)涵。結(jié)合深圳的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)具有如下特征：一是實(shí)施獨(dú)立類(lèi)型的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。目前，全國(guó)已普遍開(kāi)展效益審計(jì)，省級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)在效益審計(jì)方面投入的力量將近40%，但總體上看還處于起步階段，獨(dú)立類(lèi)型的效益審計(jì)占少數(shù)，與現(xiàn)行的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)或其他審計(jì)類(lèi)型相結(jié)合的效益審計(jì)占多數(shù)。只有效益審計(jì)發(fā)展成為一種獨(dú)立的審計(jì)類(lèi)型，審計(jì)業(yè)務(wù)才能更靠近現(xiàn)代審計(jì)。二是具有立法支持。深圳作為一個(gè)已經(jīng)發(fā)展了二十多年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提供了較為有利的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境，也提供了較好的立法支持，深圳市人大常委會(huì)先后出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》（2001年6月1日起施行）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》（2004年10月1日起施行）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督工作的決定》（自公布之日2005年9月27日起施行），對(duì)績(jī)效審計(jì)分別做了具體規(guī)定。有了地方法規(guī)作為依據(jù)并加以約束，績(jī)效審計(jì)逐步成為深圳市審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)常性的審計(jì)任務(wù)。在全國(guó)性法規(guī)未出臺(tái)的情況下，各地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極爭(zhēng)取地方立法支持。三是形成績(jī)效審計(jì)操作規(guī)范。經(jīng)過(guò)近六年的探索和實(shí)踐，深圳績(jī)效審計(jì)逐步走向規(guī)范。在審計(jì)選項(xiàng)上，采取重要性、實(shí)效性、可行性原則，建立了績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)，探索推行滾動(dòng)式項(xiàng)目計(jì)劃管理。在審計(jì)實(shí)施方面，抓住審計(jì)評(píng)價(jià)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采用指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。在審計(jì)報(bào)告方面，制定了單項(xiàng)審計(jì)報(bào)告和綜合審計(jì)報(bào)告的寫(xiě)作規(guī)范，建立了報(bào)告撰寫(xiě)、復(fù)核、領(lǐng)導(dǎo)審批的責(zé)任制。隨著各地審計(jì)機(jī)關(guān)全面推進(jìn)效益審計(jì)，有關(guān)的操作規(guī)范將得到進(jìn)一步完善。

二、完善審計(jì)整改機(jī)制，探索審計(jì)監(jiān)督取得實(shí)效之路

根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)整改不僅包括被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)、執(zhí)行審計(jì)決定的工作，而且包括了審計(jì)機(jī)關(guān)和其他監(jiān)督機(jī)關(guān)督促被審計(jì)單位整改、報(bào)告整改情況的工作。修訂的《審計(jì)法》正式實(shí)施前后，全國(guó)各地政府和審計(jì)機(jī)關(guān)在強(qiáng)調(diào)審計(jì)整改工作重要性的同時(shí)，積極探索審計(jì)監(jiān)督取得實(shí)效的路子。其中，深圳市近年來(lái)逐步形成了較為完善的審計(jì)整改機(jī)制，取得了較好的成效。一是加強(qiáng)審計(jì)整改法制建設(shè)。2005年9月，深圳市人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），成為深圳市加強(qiáng)審計(jì)整改的重要法規(guī)。二是建立審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。深圳市通過(guò)出臺(tái)《關(guān)于在全市掀起“責(zé)任風(fēng)暴”實(shí)施“治庸計(jì)劃”加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)的決定》和相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)（合稱(chēng)“1＋6”文件）、建立行政監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議制度，完善了以審計(jì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體的審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從2005年以來(lái)，深圳市審計(jì)局負(fù)責(zé)抓好審計(jì)整改跟蹤和被審計(jì)單位整改成效評(píng)估，深圳市監(jiān)察局負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任調(diào)查和責(zé)任追究，分頭匯總報(bào)告年度預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支審計(jì)、國(guó)土基金審計(jì)、績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改和責(zé)任追究情況，形成了審計(jì)整改和責(zé)任追究的合力。三是建立審計(jì)整改審議機(jī)制。按照《決定》的要求，深圳市人大常委會(huì)每年定期審議市政府關(guān)于年度預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支審計(jì)、國(guó)土基金審計(jì)、績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況，聽(tīng)取市政府分管市領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)負(fù)責(zé)人的報(bào)告，就審計(jì)整改結(jié)果提出審議意見(jiàn)，使審計(jì)整改進(jìn)一步落到實(shí)處。通過(guò)完善審計(jì)整改機(jī)制，各被審計(jì)單位比往年更加重視審計(jì)整改工作，深圳市的審計(jì)整改成效獲得社會(huì)各方好評(píng)，推動(dòng)審計(jì)工作取得了實(shí)效。四是完善審計(jì)結(jié)果公告制度。深圳市走向現(xiàn)代審計(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是能及時(shí)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，進(jìn)一步推動(dòng)被審計(jì)單位加強(qiáng)整改。2002年首例績(jī)效審計(jì)結(jié)果在市人大常委會(huì)審議期間便在新聞媒體上公開(kāi)。從2003年開(kāi)始，績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告和市人大常委會(huì)計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)的初審報(bào)告在媒體上全文公開(kāi)。2005年，深圳市審計(jì)局正式實(shí)施審計(jì)結(jié)果公告制度，專(zhuān)門(mén)召開(kāi)新聞通報(bào)會(huì)發(fā)布8個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果。至2006年，深圳市審計(jì)局共發(fā)布了38份審計(jì)結(jié)果公告。

三、全面加強(qiáng)審計(jì)管理，加快審計(jì)工作現(xiàn)代化進(jìn)程

現(xiàn)代審計(jì)的內(nèi)涵是審計(jì)工作的現(xiàn)代化。溫家寶總理指出：審計(jì)工作現(xiàn)代化不僅包括信息化，還包括先進(jìn)的思想觀念、組織管理和方法手段。審計(jì)工作的現(xiàn)代化，很大程度上是審計(jì)管理的現(xiàn)代化，要求在審計(jì)思想觀念、組織管理、審計(jì)信息化等方面和現(xiàn)代審計(jì)接軌。因此，走有中國(guó)特色的現(xiàn)代審計(jì)之路，要加強(qiáng)審計(jì)工作現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)管理的現(xiàn)代化。

審計(jì)管理涉及面很廣，審計(jì)署在總結(jié)二十年審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出，要以人為本，高度重視審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)；要以法治審，大力加強(qiáng)審計(jì)法制建設(shè)；要以技相長(zhǎng)，積極推進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法建設(shè)，從“人、法、技”三方面提出了加強(qiáng)審計(jì)管理的思路。深圳市審計(jì)局這些年來(lái)在加強(qiáng)審計(jì)管理方面也做了一些嘗試，形成了自己的管理特色。一是科學(xué)整合審計(jì)資源。根據(jù)審計(jì)工作發(fā)展需要擴(kuò)大了機(jī)構(gòu)，成立了兩個(gè)副局級(jí)的政府投資審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)專(zhuān)業(yè)局，增加了編制，分批分類(lèi)面向全國(guó)招考了40多名公務(wù)員，其中大多數(shù)是有高中級(jí)職稱(chēng)的業(yè)務(wù)骨干，一半以上是工程、金融、法律、計(jì)算機(jī)、經(jīng)濟(jì)管理專(zhuān)業(yè)人員，充實(shí)了審計(jì)隊(duì)伍，改善了人才結(jié)構(gòu)；堅(jiān)持以人為本，用科學(xué)化、民主化的方式選拔干部，提拔了一大批中青年干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，實(shí)行了處室負(fù)責(zé)人和下屬人員雙向選擇制度，調(diào)動(dòng)了大家的積極性，建立了一種具有活力和效率的用人機(jī)制。二是加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目管理。每年的審計(jì)業(yè)務(wù)管理特別強(qiáng)調(diào)和注重選擇項(xiàng)目、制定計(jì)劃，使年度審計(jì)工作目標(biāo)更明確、重點(diǎn)更突出、成果更顯著；同時(shí)按照《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法（試行）》，制定審計(jì)項(xiàng)目作業(yè)流程和審計(jì)組管理辦法，把加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)管理落實(shí)到每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目、每一個(gè)審計(jì)組。近年來(lái)，每年初還對(duì)上一年度完成的審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行時(shí)效和成本分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)審計(jì)管理中存在的問(wèn)題并加以改進(jìn)。三是推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)。近年來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)，建成啟用“金審工程”O(jiān)A和AO系統(tǒng)，深圳市“金審工程”也列入了“深圳市電子政務(wù)十一五規(guī)劃”；全面開(kāi)展計(jì)算機(jī)審計(jì)，采取由計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)人員和審計(jì)業(yè)務(wù)人員共同組成審計(jì)組的做法，審計(jì)效率和質(zhì)量明顯提高。加快審計(jì)工作現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，深圳在審計(jì)管理方面的改進(jìn)，是全國(guó)各地審計(jì)機(jī)關(guān)在這方面工作成效的縮影。我國(guó)的審計(jì)工作尚處于社會(huì)主義審計(jì)事業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段，各方面離現(xiàn)代審計(jì)的要求仍有較大的差距，今后需要繼續(xù)研究和探索。

（作者單位：深圳市審計(jì)局）