論分配問題上的政府責任與政策理性（二）

三、政府為發揮好職能，需要把握好市場經濟環境中的政策理性

如果政府要在結果的公平（均平）方面托底，還應注意到，在不少很現實的問題上，現在存在著職能行使結果的錯位。我可以舉一個例子：各方都談論得很熱烈的房地產，我看來看去，總認為政府首先要托的底不是“經濟適用房”，一定應該是廉租房——廉租房的入住者是沒有產權的，由政府甄別鑒定社會最低收入階層，讓他們入住，使之“居者有其屋”。這也是關聯整個社會穩定的一種“公共產品”。當然，政府做這件事情的管理成本也會非常高，必須在這么多社會成員里面，對公眾負責地認清楚，到底誰有資格得到這種廉租房待遇。人住進去以后，政府還要跟蹤觀察，他如果以后收入上升了，到了一定的程度，還得勸他搬出去，別住這個廉租房了，把資源騰出來去解決真正的低收入階層“居者有其屋”的問題。這么高的管理成本是值得的，因為這是政府非做不可的事，關系著整個社會的穩定。但是如果按這個邏輯不斷地提升，以類似方式包攬產權房層次上的問題，或者跳過廉租房層次，一下子要按照“經濟適用房”模式解決所有低收入階層住房的問題，說起來會很得民眾的擁護，實際上做起來大量的扭曲就發生了。

這幾年的突出問題是，不少地方對廉租房沒有托底，最低收入階層的人勢必要與其他收入較高的人混在一起求找經濟適用住房，而仍然買不起房和“房奴”的問題，肯定要出現。而且應該進經濟適用住房的人，往往被管理上不好把握的大量“細節”的東西排除掉了，比如按前幾年北京市的具體規定，單位出證明年收入不超過6萬元的人就可以買經濟適用房，有教師證的人就可以買經濟適用房，那么如今的“單位證明”實際上是流于失控的，另外相當一部分教師已是“中產階級”。大量不該進經濟適用房的人能夠買這種房子，實際上是排擠掉了真正在較低層的社會成員的對應機會，不當地占據了原指望發揮其政府功能的寶貴的公共資源。有很多本不該入住經濟適用房的富人，通過自己可采用的辦法，如雇人排隊搶號，將經濟適用房這個資源搶到手里以后，自己住也好，空置著也好，尋求轉手機會也好，把經濟適用房功能完全給扭曲了。于是從追求公平、公正的理念出發，造成的結果卻是讓人哭笑不得的結果。北京的一些經濟適用房看起來非常漂亮，還有“房頂花園”，長安街邊的某處經濟適用房住了很多的“老外”，開寶馬車住經濟適用房的人也挺常見，可以說業已發生的扭曲非常值得重視，亟待總結教訓。如果說前幾年一部分建成的“經濟適用房”的存量已經搞糊涂了，那么以后的公平、公正怎么處理，我覺得應該作出特別的“亡羊補牢”的考慮。

總之，經濟適用住房的概念聽起來容易獲贊同，但是如果政府沒有首先托好廉租房的底，給了一大堆優惠而建設檔位偏高（戶型過大等等），在操作上也沒有相對有效地把該住進來和不該住進來的社會成員區分開，結果就如鄧小平同志所說的那樣，使這個問題變成了一個“管不了，管不好”的事情，政府做了很多還要挨罵，因為把應用來雪中送炭的錢變成了錦上添花，好的動機沒帶來好的結果。這又一次說明，在市場經濟環境下，要發揮政府職能促進公平、公正，對政策理性的把握至為重要，是把好的動機與好的效果統一起來的關鍵。

結合“效率與公平”的討論和政策理性問題，我還有一點感想。關于中國公平和效率的討論，在媒體上可看到不少消息，有些情緒上頗有一些偏激。中國的公平效率掌握不可能在偏激情緒的“一鍋煮”中得到合理解決，需要在符合中國現代化的客觀要求和符合中國走向物質文明、精神文明、政治文明相結合狀態的過程中，在尋求共同富裕的正確路徑上作好相關理性認識的探求，所以不應動不動就把某一句話、某一個具體觀點上升到政治層面和基本道德、發言者基本人格層面。我覺得這也是現在討論公平與效率問題時應引起各界關注的一點。

四、為把握好收入再分配的政策理性，需以對近年

收入差異形成原因的正確分析為前提

結果的公平（“均平”）與效率確有一定的負相關關系，在我國的“矛盾凸顯期”正確處理“均平”與效率的權衡點，既是各方都非常關注的事情，也是非常復雜、很有難度的事情，是把握好政府于再分配領域的政策理性的核心問題之一。毫無疑問，政府以必要的調節、控制、規范手段介入收入再分配，遏制收入差距懸殊、防止“兩級分化”的固化并促其收斂，是政府的應盡之責，但需要以對收入差異作出正確分析為前提來有針對性地實施分類的政策，和協調、組合、配套的政策。概而言之：應鼓勵的收入差異還需要有所鼓勵；正當的收入差異應盡量容忍；不規范的收入差異要調控抑制；不正當的收入差異則應大力消除，進而才有利于把握好均平——效率的權衡。這樣的認識，是從居民收入差異的具體分析而來的。

我認為中國改革開放以來社會成員收入差距擴大的原因，至少要作出如下七個層次或七個方面的分析、區別：

第一是源于誠實勞動中努力程度和辛勞程度不同而形成的收入差別。在傳統體制平均主義大鍋飯環境中，“干好干壞一個樣”，那是養懶人的機制和體制，收入差異小，但生產力也得不到解放，被有識之士深惡痛絕。改革開放之后，總體的“勤快”程度提高了，但“勤快”人和“懶人”的相對差異仍然存在，新的體制和機制使“懶人”和“勤快人”的收入差異明顯擴大，這種源自努力程度、辛勞程度不同而形成的收入差別，或作為收入差別中的一種重要構成因素，在社會生活中必然出現。

第二是源于各人稟賦和能力不同而形成的收入差別。社會成員間必然有稟賦和聰明才智方面的一定差異，在改革開放之后發展起來的競爭環境下，先天稟賦和基于其他原因在后天綜合發展起來的聰明才智，結合構成各人各不相同的能力、才干。客觀存在的這種差異必然帶來各人收入水平上的差異。一些特殊的、稀缺的能力與才干，如企業家才能、科技人員創新才能，也包括文體明星的特殊技能等，一旦在市場中具體化為競爭力，則相關收入差別的擴大，比“努力程度”帶來的差別往往要高出許多倍。

第三是源于要素占有的狀態、水平不同而形成的收入差別。由于種種客觀原因（如繼承關系），每一個具體社會成員在資金、不動產、乃至家族關聯、社會人脈等方面（這些都可歸于廣義的“生產要素”范疇），必然是有所差異的，而由此帶來的收入（如利息、房租、以及經營活動中的重要信息、正確指導與規勸等促成的收益）高低不同，也是客觀存在的，并且有可能形成一定的傳承和“自我疊加”的關系。

第四是源于機遇不同而形成的收入差別。比較典型的是市場態勢變動不居，不同的人做同樣的事，可以純粹由于時點不同（當然實際生活中也會伴隨其他方面可能的種種不同）而結果大相徑庭，甚至“好運”的好到一夜暴富，“壞運”的壞到血本無歸，這里面機遇的因素也是不可否認的，在市場經濟的某些場合，其作用還十分明顯。

第五是源于現行體制、制度“明規則”因素而形成的收入差別。有些由體制造成的壟斷因素和制度安排因素，在現實生活中可以強烈地影響社會成員的收入水平的高低。比如一般壟斷行業職工的收入明顯高于非壟斷行業，又比如公職人員收入水平與組織安排的具體位置關系極大（一位財政局長對我說，組織上曾調他去當地銀行當行長，收入一下子翻了幾十倍，后來又調回來當財政局長，收入又一下子掉下來幾十倍，“組織上讓我富我就富，讓我窮我就窮”）。

第六是源于現行體制、制度中已實際形成而不被追究、或暫時不被追究的“潛規則”而形成的收入差別。這大體相當于一般人們所說的“灰色收入”，現實存在，透明度很低，往往在規范渠道之外，按“心照不宣”方式或“內部掌握”方式實施其分配。比如公職人員相當大的一部分“工資外收入”，在沒有“暗賬翻明”而陽光化、規范化之前，很多可歸于這種收入，其因不同條件、不同部門等等，又往往差異很大。再比如企業在法規不明不細或監管松弛環境下，因怎樣“打擦邊球”不同而形成的職工收入分配水平差異，也可能十分顯著。

第七是源于不法行為、腐敗行為而形成的收入差別。這大體相當于一般人們所說的“黑色收入”，往往數額巨大，與違法偷逃稅款、權錢交易、賄賂舞弊、走私販毒等相聯。

上述多個角度、不同層面的收入分配差異形成原因，在現實生活中的某一個具體案例之內，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具體分析，不可一概而論。從政策原則和政策理性來說，首先應明確對應于各個收入源頭的不同針對性政策導向與可選擇措施。

一般地說，我認為：

1、對于勤勞致富、才能致富（前述第一、二項原因），政策都應當大力鼓勵，或以鼓勵為主加上再分配的適當微調。

2、對于要素占有和機遇不同（前述第三、四項原因）而形成的收入差異，政策上應當適當調節，但不宜作抹平處理（否則開放條件下的要素外流將十分嚴重，市場經濟中客觀需要的首創、冒險精神也將受極大抑制）。

3、對于體制性明規則、潛規則不周全、不合理（前述第五、六項原因）造成的收入差異，在明確需有所調節、抑制的同時，關鍵是以政策和制度建設推動深化改革、機制轉變（包括“花錢買機制”），追求制度合理化、規范化，再配之以必要的再分配調節（光講調節不注重制度建設，必然流于“法不治眾”或“揚湯止沸”）。

4、對于違法亂紀的“黑色收入”（前述第七項原因），必須堅決取締、懲處，打擊其行為，罰沒其收入，并注重從源頭上加強法治、制度建設以抑制違法亂紀、腐敗行徑的滋生土壤與條件。

在上述的政策思路和定位具備了正確的方向和針對性要領之后，再作出具體的政策設計（包括政策工具選擇、政策組合和有效率的實施方式與程序等，以及不同階段政策力度的把握），方可以落實政府在收入再分配中應當具有的政策理性，正確把握均平——效率間的權衡，發揮好政策應有的功能。（全文完）

（作者單位：中華人民共和國財政部）