改革和創新農村養老保險問題

隨著20世紀50至60年代的生育高峰順時延續，加之人民生活水平和醫療水平的提高，人口平均壽命也在提高，在未來幾十年內，我國將經歷老齡人口快速增長時期。預計到2020年將有2.31億老年人，而且我國80%的老人都居住在農村。這使農村人口老齡化比率相對增加。與此同時，農民生產經營活動受市場和自然條件的制約，其家庭經濟受到極大影響，其所提供的保障能力大幅下降，使得農村家庭的養老能力普遍下降，因此，農村養老保障問題就顯得尤為復雜和困難。

一、農村養老保險制度存在的問題有

1.農村的養老保險制度實際上無異與商業保險制度。按照國內外社會保險理論的共識，基本社會保險與商業保險的根本區別主要體現在強制性和再分配兩個方面，再分配因素中不但包括收人群體之間的再分配，而且包括政府在其間對低收入者的轉移支付分配部分。雖說我國農村社會養老保險制度堅持以“個人交納為主、集體補助為輔，國家予以政策扶持”為基本籌資原則，然而，大部分地區在實際執行中，存在著與上述原則不盡相符，甚至相悖的違規操作現象。如有些地方存在“全部個人交納、集體不予補助”的現象。這種的現象一方面是由于某些地方對“集體補助”在推動農村社會養老保險中的誘導和催化作用估計不足；另一方面是由于有些集體的確沒有能力給與補助。因此，現行農村社會養老保險制度實際上具有儲蓄性商業養老金計劃的特征。并沒有真正發揮農村養老保險制度應有的作用。

2.農村養老保險制度“保富不保窮”“保小不保老”。根據《基本方案》規定，“凡達到了全國和全省農民人均收入的農村居民，必須堅持養老保險；凡是已經解決溫飽，且基層組織較為健全的地方，堅持政府積極支持引導和群體自愿參加相結合；凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作。”我國目前開展養老保險的大多地區是經濟比較發達的地區，參加養老保險的群體基本上是較為富裕的農民，而經濟不發達的落后地區，窮困的農民不能從社會保險制度中獲益。這無疑違背了社會保險制度再分配的根本原則。

此外《基本方案》還規定：“集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付；國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。”這里僅就集體補助和國家予以政策扶持而言，就決定了只有部分乃至少數有集體企業的村、鎮，才有條件按照《基本方案》的要求開展這項工作。

在農村社會養老保險執行中出現了“保小”不“保老”的傾向。《基本方案》規定；“農村社會養老保險對象為具有農村常住戶口，年齡在20～60周歲的農村居民”。該年齡段的人口基本處于勞動年齡中，正在從事社會勞動，把其收入的一部分用于未來的老年生活，是為社會倡導并為世界所通行的。然而，在有些地方的實際執行中卻出現了較大偏差，存在著年齡越大參加社會保險養老越少，而大批在《基本方案》所規定的年齡段以下的人口成為主要的保險對象，使一些人被排斥在這種制度外。

3.農村社會養老保險機制不健全。目前，無論就農村社會養老保險工作的運行機制存在著行政管理與基金運用不分，農保管理部門的內部控制與外部監管不分。一方面，縣級農保機構幾乎包攬了從政策制定、實施到農保基金的收、發、管、放以及行政監管等全方位的工作。這種“負全責”的管理方式，既沒有部門間的橫向監督，又沒有上下級之間的有效制約，其結果很容易導致地方政府和經辦機構失控；另一方面，由于法規制度不健全，再加上農保管理體系中業已存在的“條塊分割”的管理模式，使有限的監管手段弱化，當出現地方政府擠占、挪用、基金進入地方財政、存入非銀行性金融機構和基金管理部門自身擠占挪用等情況時，根本無法對違規操作行為加以制止甚至實行制裁。

還有就是以農村保險基金的管理運營方式來說，目前的農村養老保險基金管理與營運，在相當部分地區無專門的機構進行管理，養老基金管理人才缺乏與管理制度缺失，基金投資主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，而在目前低利率的背景下，其保值增值受到約束，難以使基金的增殖同國民經濟的增長相適應，難以規避通貨膨脹的風險。并且以縣為單位作為基金運營單位，存在著基金運營范圍小、出路少、難以保值增值等缺陷。這也客觀上導致目前農村養老保險基金管理風險難以得到有效控制。

二、新型農村養老保險制度模式的建立

1.加強法律建設和宣傳。農村社會養老保險是為保障農民年老喪失勞動能力以后的基本生活，而實行的一項帶有全局性、長遠性的社會保障制度。發達國家的養老保險制度之所以較成熟，除有其較強的經濟勢力作后盾外，還是靠完備的法制體系強制推行的。而目前我國農村養老保險中存在的諸多問題，都與缺乏一套行之有效的養老保險法規有很大關系。因此，為促進農村養老保險工作的良性有序進行的發展，必須盡快通過立法建立和健全社會養老保險法律制度。

政府要不斷在農村進行法律宣傳，給農村灌輸正確的“保險”概念，改變以往認為保險是“騙人的”觀念，并告訴農民參加“養老”保險既可以保障自己老年的生活，也可以減少子女將來的負擔。以此提高廣大農民群眾參與社會保障的積極性與自覺性，并監督地方政府的行為。

2.實行政事分開的管理體制。將農村保險基金的所有權與經營權分離，逐步將養老保險費的征繳、基金運營和養老金的發放業務分開。逐步建立起相對獨立的社會保障金融機構，專事保險基金的管理和投資活動，使農村保險基金主要由行政事業機構經營逐步向依靠市場運營過渡。如設立行政管理機構如社會保障管理委員會，該機構主要是履行政府的社會保障職能，負責制定包括農村在內的社會保障發展規劃、重大政策和有關法規、規章，并對社會保障事業機構進行必要的指導與監督。設立專門的執行機構如社會保障事業管理中心。該機構負責社會保障事業的運作，包括實施社會保障管理委員會制定的法規、政策與制度，負責日常業務管理，基金的征收、支付和運營等，以后隨著社會保障事業的發展，基金的征收、支付、和運營要獨立出來，成立專門的經營機構，以更好地實現基金的保值增值。

3.建立一個獨立的監管機構。在基金運營機構之外設立具有權威性和公正的社會監管機構（如社會保障監督委員會等），該機構的職能是對社會保障管理機構的有關法規、政策、制度的執行情況和基金的收支、運營等工作進行監督、檢查。并為確保監督的廣泛性，應建立開放式的監督機制，完善審計、監察、財政等有關部門聯合組成的外部監督制度，以保證基金安全。

本文系河北省科學技術研究與發展計劃項目《構建和諧社會進程中農村社會保障問題研究》的階段性成果，項目編號：05457290

（作者單位：廊坊師范學院）