中小學師資培訓經費分擔公平分析

摘 要：中小學師資培訓發展需要一定的物質基礎作保障，針對目前師資培訓經費短缺而采取的經費分擔政策，一定程度上緩解了培訓經費的緊張局面，但同時也出現了一些新的問題。本文在教育成本分擔理論的基礎上，對中小學師資培訓經費分擔的公平問題進行分析，并提出了相應的解決對策和建議。

關鍵詞：中小學；師資培訓；經費分擔；公平

收稿日期：2006—09—28

作者簡介：寇小妮(1980-)，女，河南焦作人，西華師范大學教育科學學院，主要從事教育經濟、教育人力資源管理研究。

成云(1965-)，男，四川營山人，西華師范大學教育科學學院副院長、副教授、碩導，主要從事教育人力資源管理、教育心理學、管理心理學研究。

教育改革和發展的關鍵在教師，高質量教育的提供需要高素質的教師，這必然要求提高教師的專業化水平。教師專業發展即教師人力資本的積累和提升，需要通過投資獲得，其中最主要的是教育培訓投資，因而中小學師資培訓投資在教師質量提高過程中發揮著極其重要的作用。培訓經費是中小學師資培訓發展的經濟基礎和物質保障，但目前培訓經費短缺已經成為制約我國師資培訓發展的瓶頸，在政府無力承擔全部培訓費用而社會生活水平提高的今天，經費分擔政策是解決師資培訓經費短缺的有效手段，一定程度上也確實緩解了培訓經費的緊張局面，但分擔的實際操作過程中也出現了一些不公平現象，這需要對師資培訓經費分擔繼續關注和研究。

一、中小學師資培訓發展及經費保障

師資培訓旨在提高教師的教育教學水平和能力，是促進教師專業發展的重要途徑。中小學師資培訓工作的順利開展需要充足的經費支持，培訓經費的保障與師資培訓發展緊密相連。

（一）中小學師資培訓發展

中小學教育的發展不僅直接影響著高等教育發展，而且關系到整個國家和民族精神文化素質的普遍提高，教育的重要性要求其改革離不開國家的領導和部署，教師在教育中的核心地位使得國家在有組織、有計劃、有步驟地進行教育改革的同時，也歷來重視教師的提高和發展。從新中國成立以來，國家就持續不斷地對中小學教師進行培訓提高，尤其是十一屆三中全會以后，國家的戰略重點轉移到經濟建設以后，教育的發展更是提到了戰略地位，教師的教育培訓也得到了進一步發展，進入20世紀90年代，師資培訓工作已基本完成了學歷補償教育并開始向提高教師專業化水平轉移。在教師培訓發展過程中，政府起了很大作用，不僅頒布了一系列有關中小學師資培訓的文件，如《關于加強在職教師培訓工作的意見》、《關于開展小學教師繼續教育的意見》、《中小學教師繼續教育規定》，而且實施了具體的培訓工程和計劃，如“跨世紀園丁工程\"、“中小學教師繼續教育工程”、“全國教師教育網絡聯盟計劃”等。

在計劃經濟時代，政府一手操辦教育，并采用國家行政命令和計劃統籌的師資培訓管理方式，這在當時是與計劃經濟體制相適應的。隨著市場經濟體制的建立和發展，要求新的教育體制與之相符，同時，教師學歷及教育教學技能基本達標后，教育發展對教師提出了更高的要求即教師專業化，隨之而來的便是教師對培訓要求的提高，且出現了教師培訓需求的多元化。高質量和多元培訓需求的滿足必然要求社會和市場的參與，我國雖然在政策上鼓勵社會力量參與師資培訓，但在現實操作過程中，政府仍緊緊控制著師資培訓，社會和市場的分量很欠缺，一定程度上影響了師資培訓的發展。

（二）中小學師資培訓經費保障

我國師資培訓經費的籌措和保障與教育經費的發展是同軌的。20世紀80年代以前，教育經費的來源渠道單一，基本由政府單方承擔，師資培訓經費也基本由政府負擔；隨著經濟體制改革和教育的發展，要求配套的教育投資體制與之相適應，由此逐漸形成了以政府投入為主體的多渠道籌集經費的教育投資體制，師資培訓經費也形成了多元主體共同負擔的局面。在以學歷補償和教育教學技能培訓為主的階段，教師對培訓的要求相對低且需求單一，國家可以統一撥款，集中管理；但隨著師資培訓的發展，教師對培訓的多元需求及教師專業發展對培訓要求的提高，使得培訓越來越復雜，所需經費也越來越多，政府有限的財政不能完全滿足師資培訓發展和教師的多元需求，特別是現階段，教育投入不足正制約著各級各類教育的發展，因而，龐大的師資培訓經費支出完全由政府承擔是不現實的。解決教育經費短缺的有效方法是成本分擔，目前實施的師資培訓經費多元主體分擔政策即由政府、學校和教師共同負擔培訓經費，這在一定程度上增加了培訓經費，促進了師資培訓的發展。

二、中小學師資培訓經費分擔現狀及問題

（一）師資培訓經費分擔理論基礎

美國著名經濟學家、高等教育財政專家布魯斯#8226;約翰斯通（D.Bruce Johnstone）于1986年在其著作《高等教育的成本分擔：英國、聯邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》中首次提出了教育成本分擔理論，此后，學術界掀起了討論“成本分擔”的熱潮，有學者也將之稱為“成本補償”、“經費分擔”或“投資負擔”。教育成本分擔即教育成本應當由政府、學生、學生家長、社會等共同分擔，企業應該支付其雇員的部分或全部學生貸款。實行教育成本分擔與補償的最主要的理論依據有兩條，一是利益獲得原則，二是能力支付原則；有研究者也提出了合理平和原則即教育成本分擔中，一般奉行支付相對平和、費用合理的準則。“成本分擔”理論首先在高等教育得到應用，進而用于探討各級各類教育或培訓的成本分擔。

教育成本分擔在我國的實施既有理論依據，又有現實的必然性和可能性。教育服務的消費可以產生正外部性，受教育者和整個社會都是其中的受益者，因而需要共同承擔教育費用；同時，我國國民收入分配格局向個人傾斜，使得人們分擔教育經費的能力提高；此外，政府財政對教育投入的有限性和教育經費短缺也要求社會各方共同投資教育。隨著我國師范教育由三級（中師、師范專科和師范本科）合并為兩級（師范專科和師范本科），對教師學歷的要求最低是專科層次，因而師資培訓屬于成人高等教育。師資培訓不僅有益于教育和國家的發展，而且也有益于學校質量的提高和教師個人素質能力的提高，在國家財政投入有限的情況下，多渠道分擔中小學師資培訓經費是必然的選擇，在分擔的具體實施中，由于教師培訓的受益是全社會的，因而能力原則應該是首要的考慮的因素，這樣才更能夠促進教師的專業發展。

（二）中小學師資培訓經費分擔現狀及問題

目前中小學師資培訓所需經費按照“三個一點”即“政府解決一點、學校籌措一點、個人分擔一點” 的原則，由利益三方共同分擔，具體分擔比例由各省具體制定。但現實中，中小學教師繼續教育受益方是多方面的，除了主要受益者國家、教師所在學校和教師本人外，整個社會所有主體無一不是教師培訓的受益者。這在分擔政策的制定中沒有得到具體體現，分擔的渠道過窄，主體不全面。

我國培訓經費是以國家財政撥款為主，學校和教師分擔為輔的籌資體制。在經濟發達地區，政府通常比較重視教育發展，財政撥款也相對較高，學校經費相對充足，教師工資也較高，學校鼓勵教師參加培訓，報銷培訓費用；相反，在欠發達地區，財政撥款相對較少，很多地方只能維持最基本的人員工資的按時發放，學校辦學條件差，教師工資也低，教師參加培訓需要自己負擔費用，但他們的工資卻僅夠維持家用，因而負擔過重，直接影響其參與培訓的積極性。

三、針對師資培訓經費分擔問題的分析

師資培訓是一個龐大的系統工程，它對教育和社會發展有著極其重要的作用，因而需要也應該受到政府的控制和管理，但由于受計劃經濟體制的影響，制度的路徑依賴性使得一定程度上政府沿襲以往的管理，造成了師資培訓由國家嚴格控制，社會力量不活躍，加之師資培訓市場進入門檻高，這些都導致了我國師資培訓的社會和市場參與度低，經費分擔渠道過窄。師資培訓經費與區域經濟發展水平、辦學條件和教師收入緊密相連。從區域經濟發展水平來看，我國地域遼闊，東西部經濟發展不均衡，加之我國城鄉二元化體制造成的城鄉經濟發展差距，即使同一省市不同地方發展也有所不同，盡管我國在努力縮小各地發展的不平衡，但這種局面一時難以改變，區域經濟發展程度直接影響政府對師資培訓的經費撥付，進而影響到成本分擔的不均衡。從各校辦學條件來看，由于我國對不同級別學校的傾斜和支持力度不同，造成了學校辦學條件的差別，這也直接影響著培訓成本的分擔。辦學條件好的學校可以報銷教師參加培訓的費用，但在辦學條件差的學校，教師培訓費用很大程度由個人負擔。雖然國家對師資培訓免學費，但書本費、食宿費和交通費等開銷也需要教師有一定的支付能力，這都造成了師資培訓經費負擔在區域間、城鄉間、校際間和教師間的不公平。

四、促進師資培訓經費分擔公平的對策建議

公平是相對的，在某種意義上與個體把自己同別人進行比較所得到的主觀體驗和感受相關，教育公平只是一個不斷逼近理想的狀態，在這個過程中，更重要的是如何現實公平的問題。教師是國家的教師，而非某個地方或學校的教師，我們雖然無法做到讓每個教師完全平等，但卻應盡可能向公平逼近，這需要全社會的努力，尤其是政府。政府的作用是彌補市場的不足，并在維護公平的基礎上促進效率，因而，應在對培訓經費有保障的教師有所保持的同時，減輕無力承擔培訓經費的教師的負擔，促進師資培訓經費分擔公平。

首先，改革完善教育財政撥款和管理體制，保障師資培訓經費的落實和使用。各級政府尤其是地方政府要加大教師培訓經費投入，確保培訓經費有穩定可靠的來源。將教師培訓經費納入當地政府財政教育預算，做到專款專用，切實予以保障。同時，更重要的是加強對各項師資培訓經費的統籌管理，合理分配和使用教師培訓經費，提高其使用效益。培訓經費分擔政策的實行要具體細化，在培訓經費分配過程中把握在發展中縮小差距，增加公平的原則，根據地方經濟發展水平和學校辦學條件等因素確定分擔比例；對分擔不均的地區、學校和教師要加大轉移支付力度，進行適當的專項撥款和補貼，逐步縮小地區差距、城鄉差距和校際差距，促進教育公平。教育財政改革是教育改革的重要內容之一，其成功與否，有賴于整個教育改革各環節的完善。

其次，擴大師資培訓經費的來源渠道和承擔主體，形成國家、學校、教師和社會等共同承擔師資培訓經費的投資體制。學校要完善教師人事制度和管理，通過多種支持教師參與培訓提高，建立師資培訓基金；教師要認識到人力資本的重要性和培訓是一種人力資本投資，能夠承擔培訓費用的教師自愿承擔一定比例，沒有能力承擔的由政府和學校把培訓作為福利發給教師；鼓勵社會團體、企事業單位和個人的捐助，爭取國際組織和國外機構的資助，建立完善師資培訓專門機構，引入資本市場進行融資。要形成全社會重視教師、支持師資培訓的局面，很重要的一點就是政府的政策支持，政府要轉變職能，放松對師資培訓的具體管制，加強對師資培訓的政策完善和宏觀監控。

最后，探索多樣化的師資培訓形式以緩解經費緊張和不公平局面。采用適合本地區的多種形式的培訓方式如送教下鄉、校本培訓等，合理安排和積極支持教師培訓。如送教下鄉這種方式，它免去教師培訓的交通費，且培訓更能適應當地的實際情況，是解決農村教師培訓難的有效手段。總之，一切有利于師資培訓經費增加的有效手段都可以用，目的是提高師資培訓經費分擔的公平性和培訓的有效性，促進師資培訓發展。

成本分擔在增加教育經費，促進教育公平方面都有重要作用，但同時成本分擔本身也存在有缺陷，缺乏對現實考察的分擔不合理，也會在另一方面阻礙教育的發展，對中小學師資培訓經費分擔中存在的不公平問題進行分析，能夠完善教育成本分擔理論和政策，同時保證師資培訓經費的供給，提高教師參與培訓的積極性和師資培訓的有效性，進而促進教師專業發展和教育質量的提高。

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