發(fā)達(dá)國(guó)家中小學(xué)教師教育管理體制述要

摘 要：隨著現(xiàn)代教師教育的改革，我國(guó)中小學(xué)教師教育發(fā)展需要一種新的、科學(xué)的教師教育管理體制作保障；借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家中小學(xué)教師教育管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)中小學(xué)教師教育管理體制的改進(jìn)具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)國(guó)家；教師教育；管理體制

收稿日期：2006—08—30

作者簡(jiǎn)介：馬衛(wèi)花(1975-)，女，漢族，山東青島人，曲阜師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。

現(xiàn)代社會(huì)教師教育正面臨著從規(guī)模、數(shù)量的擴(kuò)張到質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型時(shí)期，中小學(xué)教師教育發(fā)展越來(lái)越需要一套適應(yīng)新形勢(shì)要求的、科學(xué)的教師教育管理體制作保障，審視計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的教師教育管理體制，真正從管理理念、管理方式、方法上實(shí)現(xiàn)教師教育管理的世紀(jì)轉(zhuǎn)型，成為教育真正走向成功的關(guān)鍵。教師教育管理體制主要包括教師教育行政管理體制、學(xué)校內(nèi)部管理體制兩部分。所謂教師教育行政管理體制指教師教育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及各級(jí)教師教育行政部門隸屬關(guān)系等方面制度的總稱，或者是政府管理教師教育制度的總稱；而學(xué)校內(nèi)部管理體制是學(xué)校組織體系以及權(quán)責(zé)關(guān)系的綜合。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家中小學(xué)教師教育管理的經(jīng)驗(yàn)與成果，實(shí)現(xiàn)我國(guó)中小學(xué)教師教育管理體制的改革與轉(zhuǎn)型，進(jìn)而構(gòu)建一套適合我國(guó)國(guó)情的、有中國(guó)特色的中小學(xué)教師教育管理體制。對(duì)當(dāng)前我國(guó)教師教育的改革和發(fā)展具有十分重要的意義。

一、教師教育行政管理的法制化

依法管理是當(dāng)前教師教育行政管理的一個(gè)趨勢(shì)。它是現(xiàn)代社會(huì)一個(gè)普遍的價(jià)值趨向，也是管理科學(xué)發(fā)展的必然結(jié)果。管理科學(xué)以及教師教育的專業(yè)發(fā)展，要求教師教育管理實(shí)施更加科學(xué)化、法制化的管理。這在當(dāng)前世界各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的教師教育管理中達(dá)成了普遍共識(shí)。這一價(jià)值趨向體現(xiàn)在多方面，或者說(shuō)需要多方面的因素保證其得到有效的實(shí)施。首先是有法可依，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視通過(guò)立法來(lái)加強(qiáng)對(duì)教師教育的管理，就美國(guó)而言，美國(guó)政府特別重視通過(guò)立法來(lái)規(guī)范全國(guó)的教師教育，1958年的《國(guó)防教育法》、1968年的《教育專業(yè)發(fā)展法》都對(duì)教師教育管理的法制化、專業(yè)化具有根本意義；英國(guó)1975年頒布的《繼續(xù)教育條例》，日本1947年頒布了《教師許可證法》等都成為本國(guó)教師教育的法律依據(jù)。其次是執(zhí)法必嚴(yán)，要真正實(shí)現(xiàn)教師教育行政管理的法制化，必須要求在教師教育法律法規(guī)的基礎(chǔ)上合理執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事。這也是當(dāng)前我省教師教育行政管理的欠缺。教師教育法制作用在于：規(guī)定各國(guó)教師教育主體的法律地位；制定并劃分其相應(yīng)的管理權(quán)限；明確其各自的義務(wù)以及規(guī)定教師教育發(fā)展中的重大問(wèn)題和遵循的規(guī)則。在美國(guó)一些教師教育的非官方管理機(jī)構(gòu)如美國(guó)聯(lián)邦教師協(xié)會(huì)、美國(guó)教師教育學(xué)院聯(lián)合會(huì)都有相應(yīng)的管理權(quán)限。這就使得教師教育管理有章可循，避免了越權(quán)管理，保證了管理的嚴(yán)肅性和有效性。另外，自80年代以來(lái)，美國(guó)各屆政府對(duì)教師教育的質(zhì)量管理高度重視。2001年美國(guó)總統(tǒng)布什簽署的《不讓一個(gè)孩子落伍法令》就要求加大財(cái)政支持以培養(yǎng)和留住更多高質(zhì)量教師。總之，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在教師教育行政管理改革中逐步形成了通過(guò)立法——執(zhí)法，這一現(xiàn)代社會(huì)處理各種社會(huì)群體間矛盾的、穩(wěn)定且有效的手段來(lái)處理政府與教師教育學(xué)校之間的關(guān)系。

二、管理手段的多元化

教師教育管理由于政治體制的性質(zhì)不同而具有不同特性，在其歷史的發(fā)展過(guò)程中逐步形成了三種有代表性的管理體制：中央集權(quán)型；地方分權(quán)型以及兩者相結(jié)合形成的類型。教師教育管理體制的這一狀況決定了教師教育管理的手段表現(xiàn)出不同的特色。受我國(guó)中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，如上文所述我省的教師教育管理的行政手段相對(duì)單一。而從歷史傳統(tǒng)來(lái)看，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的教師教育管理則表現(xiàn)出管理手段多元化的特征。這是我們當(dāng)前的改革與發(fā)展所要借鑒的。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的教師教育一般由大學(xué)承辦，屬于高等教育范疇，這是它們教師教育管理的一個(gè)前提性條件。所謂教師教育管理手段多元化是指管理手段不僅僅局限于行政管理，其他諸如教育立法、財(cái)政撥款、教育基金以及政策調(diào)控、教育規(guī)劃等。管理手段的多元化還體現(xiàn)在管理的社會(huì)化特征。當(dāng)前美國(guó)的高等教育管理體制已形成了一個(gè)立體式管理體制。美國(guó)教師教育管理手段的多元化就取決于這一立體式管理體制。所謂“立體式管理體制”包括三個(gè)要素：高等教育管理的社會(huì)化、“管理主體的分權(quán)——制衡”和高等教育管理的法制化。其中第一個(gè)要素涉及來(lái)自社會(huì)各方面的管理主體，強(qiáng)調(diào)中介管理的手段；后兩個(gè)要素主要與教育立法、財(cái)政撥款以及政策調(diào)控等手段。管理手段的多元化提高管理的科學(xué)化成效，這為教師教育管理的有效實(shí)施提供了有利的保障。針對(duì)我省目前管理手段單一，較多傾向于行政化的人治手段，吸收借鑒國(guó)外多元化的管理手段具有積極意義。

三、完善的決策服務(wù)機(jī)制

決策是現(xiàn)代管理工作的核心和關(guān)鍵，決策質(zhì)量的高低直接決定了管理效能的質(zhì)量。現(xiàn)代社會(huì)的決策已經(jīng)從單一個(gè)體的經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向群體的科學(xué)決策，從組織上看，它需要系統(tǒng)化的組織決策機(jī)構(gòu)，從決策過(guò)程來(lái)看，它需要有科學(xué)的程序，一項(xiàng)決策的完成，要經(jīng)過(guò)問(wèn)題的分析、確定決策目標(biāo)、擬定決策方案、論證評(píng)估等多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。現(xiàn)代的科學(xué)決策機(jī)制應(yīng)該是由決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)等諸多系統(tǒng)的有機(jī)體系，共同擔(dān)負(fù)決策功能。這其中完善的決策服務(wù)機(jī)制對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)的決策效能又具有根本的意義。相比較我國(guó)20世紀(jì)80年代才開(kāi)始實(shí)施教育決策咨詢服務(wù)機(jī)制，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)早已經(jīng)逐步形成了一套完善的決策咨詢機(jī)制。美國(guó)的教育決策咨詢機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是民間性的咨詢機(jī)構(gòu)，它們對(duì)美國(guó)教育的改革和發(fā)展起著舉足輕重的作用。這些組織包括經(jīng)過(guò)美國(guó)聯(lián)邦教育部和美國(guó)全國(guó)高等教育評(píng)估委員會(huì)認(rèn)可的全國(guó)教師教育鑒定委員會(huì)(NCATE）、國(guó)家教育協(xié)會(huì)（NEA）、美國(guó)聯(lián)邦教師協(xié)會(huì)（AFT）、美國(guó)教師教育學(xué)院聯(lián)合會(huì)（AACTE）和教師教育者聯(lián)合會(huì)（ATE）。另外還有各種以學(xué)科為基礎(chǔ)的教師組織如全國(guó)數(shù)學(xué)教師聯(lián)合會(huì)等。其中著名的國(guó)家高等教育管理體系研究中心，一個(gè)只有五名高級(jí)咨詢顧問(wèn)和七名研究人員組成的微型機(jī)構(gòu)，卻已設(shè)計(jì)或策劃了近20個(gè)州的公立高校管理和財(cái)務(wù)體系的改造。該中心還為美國(guó)高校認(rèn)證理事會(huì)設(shè)計(jì)新的認(rèn)證模式，并先后承擔(dān)設(shè)計(jì)了18個(gè)州的高等教育長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，制定了州立大學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)了全國(guó)本科教育質(zhì)量調(diào)查方案等重要項(xiàng)目。除去完善的機(jī)構(gòu)以來(lái)，教師教育的決策咨詢還需要較高的質(zhì)量保障，成立于1987年的日本大學(xué)審議會(huì)，在其10余年間就日本高等教育改革的方方面面向文部省提出了22份咨詢報(bào)告，可以說(shuō)20世紀(jì)90年代出臺(tái)的大學(xué)改革政策和措施都是在大學(xué)審議會(huì)的咨詢報(bào)告之基礎(chǔ)上形成的。應(yīng)該說(shuō)我們國(guó)家現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了教師教育咨詢的服務(wù)機(jī)制，但當(dāng)前我省教育行政部門教育決策咨詢意識(shí)比較淡薄，還有待加強(qiáng)。教育決策咨詢制度不完善，一些地方教育行政部門對(duì)決策咨詢工作認(rèn)識(shí)不足，決策者還是習(xí)慣于憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)辦事，因而出現(xiàn)決策失誤的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。教育決策咨詢機(jī)制的完善與提高需要從國(guó)外吸收有意義的經(jīng)驗(yàn)。

四、教師教育學(xué)校擁有較為充分的辦學(xué)自主權(quán)

教師教育學(xué)校的自主權(quán)問(wèn)題從根本上說(shuō)就是學(xué)校與政府的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的教師教育多為高等教育院校承擔(dān)或者說(shuō)是大學(xué)水平的教師教育。從這一意義上說(shuō)歐美國(guó)家的教師教育學(xué)校的自主權(quán)問(wèn)題即是大學(xué)與政府的權(quán)力劃分問(wèn)題。從歷史來(lái)看，自中世紀(jì)以來(lái)歐美國(guó)家的高等教育學(xué)校中的教授管理體制就獲得了傳統(tǒng)的自治權(quán)力和參政權(quán)力。在英國(guó)，大學(xué)是經(jīng)過(guò)皇家特許的獨(dú)立法人，每所大學(xué)都握有經(jīng)英皇批準(zhǔn)的、具有國(guó)家法律地位的《大學(xué)憲章》。這保證了英國(guó)大學(xué)在國(guó)家的法律框架體系中，享有不受某一屆政府制約和約束的相當(dāng)大自主權(quán)。而且大學(xué)在財(cái)務(wù)、人事以及民事事務(wù)方面負(fù)有法律責(zé)任。由于具有獨(dú)立法人地位，大學(xué)在財(cái)務(wù)撥款、招生規(guī)模、研究經(jīng)費(fèi)資助以及專業(yè)發(fā)展等重大事務(wù)上可以與政府平等地協(xié)商。從理論研究方面來(lái)看，在涉及大學(xué)自治的諸多問(wèn)題上，諸如概念、范圍、自治與控制的關(guān)系等問(wèn)題都展開(kāi)了一些研究，并取得了比較顯著的成果。大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)包括經(jīng)費(fèi)權(quán)、人事權(quán)以及內(nèi)部事務(wù)處置權(quán)。大致可以分為三個(gè)層次：第一層次：教育、教學(xué)管理與學(xué)校設(shè)施使用與管理的自主權(quán)、財(cái)政自主權(quán)、一定的人事權(quán)、確定教師與工作人員獎(jiǎng)金的自主權(quán)、對(duì)學(xué)生處理與學(xué)籍管理的自主權(quán)；第二層次(屬于嚴(yán)格控制、明確限制要素的自主權(quán))：有限制的招生與收費(fèi)的自主權(quán)、厘定校內(nèi)職務(wù)與教師工資的自主權(quán)、教職工調(diào)動(dòng)的自主權(quán)；第三層次(只在很小的一部分學(xué)校試點(diǎn))：放寬招收自費(fèi)生的自主權(quán)、基建自主權(quán)、招聘教師的完全自主權(quán)、進(jìn)行教改實(shí)驗(yàn)的自主權(quán)。在英國(guó)，還設(shè)立了相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)來(lái)保障和監(jiān)督大學(xué)自主權(quán)的實(shí)施，如在大學(xué)內(nèi)部，有教授會(huì)、大學(xué)評(píng)議會(huì)等自治管理機(jī)構(gòu)遴選大學(xué)校長(zhǎng)和校監(jiān)，其中校監(jiān)多由皇室成員、社會(huì)名流或著名學(xué)者擔(dān)任；在大學(xué)與政府之間有強(qiáng)有力的“大學(xué)校長(zhǎng)委員會(huì)”（CVCP），它代表所有大學(xué)與政府協(xié)商英國(guó)高等教育的發(fā)展事務(wù)，維護(hù)高等教育的自主權(quán)。這從組織制度上保障了實(shí)施教師教育的高等教育機(jī)構(gòu)能夠很好地維護(hù)辦學(xué)自主權(quán)。

五、教師教育學(xué)校內(nèi)部管理的民主化

缺乏民主管理，這是目前我國(guó)高校管理最薄弱的一面。廣大教師參與民主管理的權(quán)力被削弱，渠道狹隘化，措施形式化。與此形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)外教師教育學(xué)校的內(nèi)部管理表現(xiàn)出較強(qiáng)的民主化傾向。在西方國(guó)家，高等教育管理的民主化自歐洲中世紀(jì)以來(lái)已經(jīng)出現(xiàn)，學(xué)術(shù)自由和教授治校是大學(xué)管理的基本原則和生命力之所在。特別是從洪堡改革柏林大學(xué)以來(lái)，民主管理和教授治校原則逐步發(fā)展成為現(xiàn)代大學(xué)管理的基礎(chǔ)模式。在西方國(guó)家，教育民主化管理的真正內(nèi)涵表現(xiàn)為對(duì)個(gè)體價(jià)值的充分肯定。他們開(kāi)辦教師教育的大學(xué)內(nèi)部管理大都采用權(quán)力下放、政策指導(dǎo)以及設(shè)立中介機(jī)構(gòu)等具有民主化的基本價(jià)值觀念。這些國(guó)家的大學(xué)基本上都實(shí)行校、院、系三級(jí)管理體制，學(xué)校一級(jí)主管大政方針，學(xué)院有相當(dāng)充分的自主權(quán)，系是組織教學(xué)和科研的基本單位。它們大都實(shí)行“教授治校”，校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、系主任都分別由各級(jí)委員會(huì)產(chǎn)生，各委員會(huì)的委員絕大多數(shù)是教師。在西方教育中，強(qiáng)調(diào)學(xué)校教師作為一個(gè)自治團(tuán)體。在作為高深學(xué)問(wèn)和科學(xué)方法的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和活動(dòng)中心的高等學(xué)校中，教師是學(xué)術(shù)研究的主力軍和舉辦教育的主要依靠力量。在這些學(xué)校中，一些由教師組成的管理中介機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的管理具有相當(dāng)大的影響。如英國(guó)的劍橋大學(xué)有近八百年的歷史，有100多個(gè)分支部門。在劍橋大學(xué)的校、院、系三級(jí)體系中，有學(xué)校一級(jí)的大學(xué)評(píng)議會(huì)、大學(xué)董事會(huì)、學(xué)校常務(wù)委員會(huì)、學(xué)校財(cái)務(wù)委員會(huì)、調(diào)查與咨詢委員會(huì)等常設(shè)中介機(jī)構(gòu)，它們分有不同的管理權(quán)力，相互制衡，如其中大學(xué)董事會(huì)和學(xué)校常務(wù)委員會(huì)是大學(xué)主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)力正不斷增大，為保證其各項(xiàng)職責(zé)的履行，大學(xué)建立調(diào)查與咨詢委員會(huì)，對(duì)以上兩個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)學(xué)校發(fā)展提出咨詢意見(jiàn)。在學(xué)院一級(jí)有研究員董事會(huì)、學(xué)院委員會(huì)等。其中學(xué)院委員會(huì)由本院教授、資深學(xué)者、教師代表、學(xué)生代表以及同行代表和增選代表等組成，值得注意的是，學(xué)生也有一定的發(fā)言權(quán)。另外，劍橋大學(xué)從專業(yè)建設(shè)的需要出發(fā)，為協(xié)調(diào)各院系關(guān)系而專門建立了一個(gè)特別管理委員會(huì)負(fù)責(zé)履行這一職能。

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