政務公開與公眾行政知情權的保障

摘 要：解讀國務院制定頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規定政務公開制度和賦予公眾行政知情權；政務公開與公眾行政知情權的關系；提出落實《全面推進依法行政實施綱要》規定的政務公開制度和公眾行政知情權的措施和途徑，以保障公眾行政知情權真正得以實現。

關鍵詞：《綱要》規定；政務公開；知情權；立法

收稿日期：2005—10—15

作者簡介：李鳳蓮(1963-)，女，漢族，吉林省通化市人，通化師范學院馬列部，副教授，主要從事法學研究。

2004年3月22日，由國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》（簡稱《綱要》）明確地規定了政務公開和保障民眾行政知情權，這是對政務公開的實體規定和對隱含于憲法和散見于相關法律規范中的公眾行政知情權的第一次明確認可，進而也為我們打開了完善政務公開制度。

一、政務公開制度

政務公開也叫行政公開，是指行政機關的一切行政活動除例外情況不得公開的以外，一律公開。從對于《綱要》中關于推進政務公開的規定看，“這包括在行政決策的過程中，行政機關應將決策事項、依據和結果公開，公眾有權查閱；在行政立法的過程中，政府不僅要擴大公眾的參與程度，還要積極探索建立對聽取和采納意見情況的說明制度。打個比方，過去如果某個立法草案實行公開征求社會意見，那么，對最終匯集上來的意見是否采納，是不需要對公眾做出解釋的，但從今以后，這種狀況需要改變，行政機關需要向公眾說明都征集上來了哪些意見，為什么采納了其中的一些意見，而沒有采納另一些意見”。①這是政務公開的又一大進步，但政務公開決策不僅此一項。概括起來，政務公開應包括行政機關的議事活動及其過程公開和行政機關制定或決定的文件、資料、信息情報公開。

首先，行政機關的議事活動及其過程公開。行政機關是國家權力機關的執行機關，依照憲法、法律的規定行使國家行政權。行政職權所涉范圍極其廣泛，憲法第89條規定了最高國家行政機關國務院的職權范圍，憲法第107條規定了地方各級（縣級以上）行政機關的管理權限。從內容上看，行政機關執行權力機關的決定和國家法律、法規的活動，包攬了經濟、教育、科學、文化、衛生等各個方面。政務公開，就是讓廣大人民群眾了解國家行政機關的討論、決策、執行過程，知悉由其選舉代表組成的人民代表大會所產生的行政機關及其工作人員執行國家法律、法規的情況。同時激發人民群眾的參政、議政熱情，充分體現出人民是國家主人翁的政權性質。另一方面的政務公開也可以使人民群眾了解行政機關的決策依據，行為結果，理解決策的緣由，稀釋不滿情緒，整合社會利益。

其次，行政機關制定或決定的文件、資料、信息情報公開。行政機關議事活動及其過程公開，從時間上看，行政活動有時間上的連續過程；從空間上看，行政活動有形式上客觀實在性。所以無論從時間上看還是空間上看，政務公開必然延伸到行政決策與行政執行結果公開，即公開通過決策方式制定或決定的文件、資料和信息情報。只有將行政機關決策與執行的過程與其相對應的結果都予以公開，才能構成完整的政務公開 。從辯證法的角度看，行政機關的議事活動及其過程公開是形式，議事活動的結果公開是內容；所以，行政機關議事活動的結果公開更具決定意義。

公開行政機關議事活動結果，具體地說就是公開下列內容：（1）公開行政機關在各種會議上通過的決議、決定、命令、文件等。行政機關的重要會議就有關事項所形成的決議；針對待定問題所作出的決策、決定；有行政法規、行政規章制定權的行政機關所通過的機關法規、規章。（2）公開各種行政機關會議記錄。會議記錄是指“忠實地記錄政府全體會議所有內容的文書?！灰夹g上允許，必須完全記錄會議的全部內容?！惫_會議記錄是防止行政“貓膩”和行政活動“暗箱操作”的有效辦法。（3）公開行政決策、決定的依據。主要是指公開行政機關作出決定所依據的相關資料、證據等。（4）公開行政機關的行為結果。有些行政機關的行政活動會產生相應的結果，對這種結果必須公開。

按《綱要》第5條的規定，政府機關實行行政管理“一律公開”，但也有限制性要求，按常規說，這叫政務依法公開是原則，以不公開為例外，限制性要求即為例外，也就是禁止公開的內容，一是危害國家安全的國家秘密；二是依法受到保護的商業秘密；三是依法受到保護的個人隱私。

二、公眾行政知情權

知情權基本含義是公眾有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息，尤其是政務信息的權利是公眾的政治民主權利的重要組成部分，是我國公民的基本權利。本文所講的知情權，是專對政務公開而言的知情權，即特指公民所享有的從行使公共權力的政府機關了解、獲取、知悉信息的自由和權利。《綱要》不僅在第5條中第一次明確賦予了行政相對人、利害關系人的知情權，而且在相關的條文中，如第24條、25條、26條中都規定了政府機關的告知義務，這是對公眾知情權進一步保障的措施。如果聯系相關的法律和理論，對《綱要》賦予公眾的知情權可以做進一步的分析，從以下三個方面加以理解。

（一）知情權包括“知悉”、“獲取”兩個層次的含義?！爸ぁ敝饕侵笝嗬藦闹饔^上知曉；而“獲取”則指權利人索取、查閱某種記錄著信息的有形載體。知情權的概念應有廣義和狹義之分：廣義的知情權泛指公眾知悉、獲取信息的自由與權利。狹義的知情權僅指公眾知悉、獲取政務信息的自由與權利、在公眾權利發展史上，知情權概念的主要貢獻在于：它以簡約、明了的形式及時地表達了現代社會成員對信息資源的一種普遍的利益需求和權利意識，從而為當代國家的公民權利建設展示了一個重要的，不容回避的認識問題。

（二）在我國，有的學者認為，從知情權的內容上看，應當包括政治知情權、行政知情權、司法知情權、社會知情權和個人信息知情權（如就醫時對診斷、用藥、治療的知情權）等四項權利；也有的學者從知情權的主體看，不僅可以是公民，也可以是法人，即包括公民知情權和法人知情權。

本文側重行政知情權，并認為，知情權首先是一種個人權，即公民知情權，因既指一個特定的人也指廣大群眾不特定的多數人的知情權，因此也叫公眾知情權。并主要是對政府信息的知情權，因此進一步稱為公眾行政知情權。對公眾行政知情權的保障，使公眾有機會充分獲取對個人而言至關重要的各種信息，使得個人發展自身人格以實現自身的價值成為可能。其次，公眾行政知情權和其他基本權利之間具有關聯性和信賴性。公眾參與社會政治民主生活的基本條件之一是獲取各種相關的信息，一切真正的政治民主決定必然建立在參與者獲取的充分而真實的信息基礎上。沒有知情權這一基礎性權利，就沒有實質意義的政治民主權利。比如，公眾如果不享有行政知情權，就不可能享受選舉權和被選舉權、批評權、建議權、檢舉控告權。因此可以說，公眾行政知情權不僅僅是公民行使其他基本權利的前提，而且是一直寓于這些權利行使的過程中，二者也是相互信賴的。如果沒有選舉權、控告權、批評權、建議權、表現自由權等項基本權利，公眾行政知情權也就沒有必要了。第三，公眾行政知情權所對抗的是掌握或壟斷特定信息的公共權力機關的權力，公眾知情的權利和國家機關的權力構成憲政實踐的對立統一關系。一方面，公眾行政知情權對國家權力有監督制約作用，所以需要知情就是為了控權。國家負有不作為的義務，即不得干涉公眾知情權的實現，也不能提供虛假信息以蒙騙公眾；另一方面，公眾行政知情權的實現有賴于國家機關的配合，國家負有作為的義務（即信息公開），應主動提供條件，采取必要的保障措施，當國家應作為而不作為時，公眾可請求救濟。

三、政務公開和公眾行政知情權

二者是密不可分的，作為憲法權利的公眾行政知情權是政務公開的直接依據，政務公開是公眾行政知情權的必然要求，即主要制度安排和實現的主要方式和載體。二者的有機結合是公民保留對國家權力的監督、制約，即以權利制約權力。因此，可以說公眾的行政知情權和政務公開是一個問題的兩個方面。知情權作為一項憲法權利，在權利縱向劃分的層面上來說是最高層的，也是抽象的權利，這種抽象的權利如同其他憲法權利一樣，要用盡可能簡潔概括性的語言在憲法中宣示，而對這種權利如何實現，一旦這些權利被侵犯如何救濟等要通過具體的部門法律的確立和完善來實現。前面已說過，公眾的行政知情權就是公眾享有的從行使公共權力的國家機關或其他組織那里了解、獲取、知悉相關信息的權利，也就是要求政務公開的權利，即公眾要真正實現自己的行政知情權必須有政府機關和組織的配合，需要它們履行自己的職責和義務，此時的職責和義務就是信息公開。

四、政務公開和保障公眾行政知情權的方法，在實施過程中還存在著相當的差距和問題

如2004年4月14日《法制日報》刊登的《“紅頭文件”應該怎樣開放》一文，曝光了西南地區部分檔案館首批開放“紅頭文件”的教訓：一年查閱的人次不足100人，少的只有13人。問題一是公眾需要知情的文件查不到；二是手續繁雜，戒備森嚴；三是查閱收費，而且還挺高；四是文件查閱點的文件均不齊備；五是文件管理人員素質差，服務跟不上等；再如，我國對公共信息公開的限制主要不是來自于國家安全領域，恰恰是應該公開的公眾關注的公共資源，典型的是涉及高級政務人員的事務不愿公開；對可能給政府抹黑的信息不愿公開。類似上述內容的保密規定，封鎖了公眾及時了解有關領導干部或政府部門問題的渠道。許多政府重大決策被設定為國家機密或秘密，同樣削弱了公眾參與決策的可能性。對政務公開存在的問題可以概括為公開內容不完整，不真實，公開的時間不及時，公開的主體太武斷。

《綱要》為我們吹響了謀求政務公開和公眾行政知情權的最佳統一的號角，我們有責任更加積極地回到過去，總結政務公開的亮點，找出問題的癥結，多方位多層面地提供政務公開和公眾行政知情權得以保障實現的措施和途徑，具體地說：

（一）確立我國公眾行政知情權的憲法地位，是公眾行政知情權得以保障的前提。要建立和完善公眾行政知情權保護制度，應該順應民主憲政發展的趨勢，在憲法中確認公眾的行政知情權，把行政知情權由隱含權提升為公眾的基本權利，這是公眾的行政知情權得以保護的呼聲，也是我國憲法與國際人權公約相銜接的要求。因此，再修正憲法時，在第41條第1款中應加上“中華人民共和國公民有知悉、獲取、了解政務信息的權利”。

（二）制定行政程序法典，是實現行政公開的必由之路。行政程序法是行政機關行使行政職權時應當遵循的步驟、次序、方式而構成的法律規范的總稱，它與“三大”訴訟程序法不同，是適用于所有行政機關行政活動的程序性規范。政務公開是行政程序法的核心，是行政程序法區別于行政實體法的根本標志。政務公開主要是通過行政程序法而得到實現的，可以說，行政程序法又是政務公開原則的載體。因此急需制定獨立完整的行政程序法，通過具體的行政程序法典將政務公開細化為下列制度：執法人員表明身份制度；做出具體行政行為說明理由制度；咨詢制度；通知制度；告知權利制度；聽證制度；行政決定公開制度。

（三）建立情報信息公開制度，制定《情報信息公開法》。情報信息公開制度是公眾有效了解、參與國家管理和監督的重要制度，正如美國第35任總統林登#8226;貝恩斯#8226;約翰遜所言“在國家安全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好的運行。”②盡管這一制度已為許多國家法律所確認，但在我國尚處于孕育狀態，有待于公眾加深這一制度的認識，加速《情報信息公開法》的制定。結合我國的實際，借鑒此法發展較早的國家的成型規范，應對政府的情報信息公開作詳細具體的規定，確立政府文件公開（不公開是例外），一切人具有同等得到政府文件的權利，政府拒絕提供文件必須負舉證責任，司法機關對政府拒絕提供的行為擁有審查權。

（四）建立行政機關會議公開制度，制定《行政機關會議公開法》，我國各級行政機關雖然實行行政首長負責制，但依據憲法的規定，仍然需要通過“兩會”即政府組成人員全體會議和常委會議決策重要行政事項；具體行政部門決策本部門的重要事項也要通過會議形式，如辦公會議、擴大會議、專題會議等。因此，建立行政機關各類會議公開制度，制定相應的《行政機關會議公開法》，對實現政務公開具有非凡意義。如美國已有的《陽光下的聯邦政府法》的作用是非常明顯的。行政機關會議公開制度主要包括以下內容：行政機關公開舉行會議的范圍；行政機關應當公告會議公開舉行的時間、地點、方式；說明會議不予公開的理由；司法機關對會議公開實施審查等。

（五）建立公職人員財產申報制度，制定公職人員財產申報法。我國目前已經制定了有關領導干部財產申報的規定，但從實際效果看，還不理想，需要進一步加以規范，特別是要加快財產申報制度法律化進程。建立公職人員財產申報制度，從內容上看，必須制定公職人員財產申報法，提升法律效力等級和力度，并明確規定：申報對象、申報內容、申報程序、申報主管機關、法律責任。

（六）切實解決公眾知情權與隱私權的關系，信息的時效性、網絡傳播信息、獲得信息的費用、權利救濟等問題。根據權利的“相互性原理”，③我國在制定政務公開法時應當制定保護公眾隱私權不受侵犯的條款。在立法時，也應注意信息的時效性，明確規定公開的期限，并做出超過時效對行政機關應予以什么懲罰的硬性規定。政府信息電子化是一種必然趨勢，它不但有助于公眾更快地查詢到信息，而且有助于政府節約財政開支。所以在保障知情權立法中應當注重這方面的探討和完善。立法時還應考慮到獲得信息的費用問題，查詢信息的費用不能超過人們能接受的范圍，不能為利益所驅動，成為公眾獲得信息的障礙，并導致腐敗。最根本的是在制定有關公眾行政知情權的法律規范時，一定要遵循權利本位的原則，使更多的公民權利得到法律的肯定和保護，尤其是要規定切實可行的權利救濟制度，真正建立公平和公正地裁決公眾行政知情權與行政機關之間的糾紛的司法機制，保障公民的行政知情權得以真正實現。

注釋：

①全面推進依法行政實施綱要.法制日報〔N〕，2004.4.21.

②王名揚.美國行政法〔M〕.中國法制出版社，1995.

③黃德林、唐承敏. 公民的“知情權”及其實現〔A〕. 法學評論〔J〕，2001，(5) .