“住改商”糾紛，治理的源頭在哪里？

2006年10月11目，北京市建委給北京市朝陽區法院回函，針對朝陽區法院有關“住改商”的司法建議制定了整改措施。朝陽區法院的司法建議是在2006年7月19日發出的，該院根據北京市望京實業總公司與業主邢再春等涉及“住改商”案件中存在的普遍問題，向市建委發出司法建議。朝陽區法院建議：市和各區縣建委應加強對裝飾裝修行為的監督管理，對于裝飾裝修活動侵占公共部分，對承重結構等公共部位和設施造成損害的要依法處罰：發現違反城市規劃的行為時，及時告知城市規劃行政主管部門，由其依法處罰：制定房屋買賣合同范本，指導房屋買賣雙方就自用部位與公共部位的界限進行明確約定，以確定房屋買受人正當行使所有權的權利范圍。

市建委在回函中表示，會在加強與相關行政管理部門溝通、規范商品房買賣合同文本的基礎上強化管理。市建委將加強立法，積極與市工商局、市規劃委等部門進行溝通協商，起草包括《北京市房屋租賃管理辦法》、《北京市實施<物業管理條例>辦法》、《北京市房屋安全使用管理辦法》、《北京市住宅裝飾裝修管理規定》等。

“住改商”的是與非

“住改商”，是指業主將居住房屋改為商業用房或辦公用房等。“住改商”現象隨著我國的經濟發展應運而生，契合了人民群眾日益旺盛的商業需求及中小企業降低經營成本的需要。但是，也正是隨著社會經濟的發展，人們越來越注重良好的人居環境。“住改商”原先并不明顯的弊端開始凸現。

北京市朝陽區法院俞里江法官指出，“住改商”的弊端主要是：反復裝修，隨意拆改承重墻，私改電線和燃氣線路等，導致住宅樓的整體結構被破壞，影響房屋安全：在住宅小區內從事經營活動，使住宅小區缺乏安寧，使業主對小區安全產生憂慮：有的商鋪存在亂扔垃圾、夜間營業、亂立廣告牌等問題；經營活動中聲、光、電、氣、電波等不可量物對小區的環境以及居民身體健康構成影響；經營活動往往占用業主共有部分。正是因為“住改商”存在的這些弊端，導致了業主之間的矛盾與沖突。這種現象不僅在新建的商品房小區中普遍存在，在公有住宅樓中也屢見不鮮。

司法如何介入“住改商”糾紛

促使朝陽區法院提出司法建議，是緣于該院審理了大量“住改商”糾紛案件。2006年7月17日，該院審結的14件“住改商”案件的原告都是朝陽區建設委員會，14位被告均是已購公房的房屋所有權人。原告訴稱：被告擅自進行住宅裝修，拆除房屋窗下墻，以用于經營活動，違反了建設部第110號令《住宅室內裝飾裝修管理辦法》的規定。作為房屋管理者，原告為了樓房安全及維護樓房外觀形象，請求判令被告將拆改的房屋窗下墻恢復原狀或進行加固處理，使之符合安全要求。14位被告在購買公房時，與原告有約：遵守國家有關住宅法律和北京市有關房屋管理的政策、法令、法規，嚴禁私自拆改樓房的各種結構。原告的訴訟請求得到了法院的支持，法院判決被告將拆改的窗下墻恢復原狀或進行加固處理，使其符合國家房屋安全標準。

在上述案件中，雖然法院支持了原告的訴訟請求，但是，判決依據是其他法規以及雙方之間的約定，并非“住宅禁商”的法規。俞法官介紹說，由于沒有“住宅禁商”的法令，司法的“住宅禁商”，只能依據建筑物區分所有權制度和相鄰關系制度的規范進行裁判。

俞法官認為：司法對“住改商”糾紛的解決是有限的，如果有業主僅以他人改變了房屋住宅用途而請求判令“禁商”，法院是無能為力的。俞法官進一步解釋道，在目前立法尚未全面禁止“住改商”之前，司法不宜以一己之力在審判實踐中禁止“住改商”，而仍應在建筑物區分所有權制度及相鄰關系制度的規范要求范圍內對“住改商”糾紛進行裁判。

看來，解決“住改商”問題實際上更多應依照行政管理制度予以解決。比如，工商登記部門核發營業執照時，對于營業地址為住宅的，不予核發執照，這在北京市已經開始實行：對于改變房屋用途的，土地房屋管理部門介入對其進行行政處罰等。當然，如果立法認為只要“住改商”即構成對其他業主建筑物區分所有權的侵犯，而作出相應規定，人民法院當然可以依法予以裁判。在此必須強調的是，由于司法本身的事后救濟的特點，對“住改商”糾紛只能個案事后救濟，根本的解決尚需明確政策，并通過兩個途徑予以解決：一是業主間的自主協商機制；二是有效的行政管理。

或禁或疏，“住改商”糾紛如何救濟

1、應否禁止“住改商”

中國政法大學教授張俊浩認為，如果“住改商”過分侵擾了相鄰人的居住利益、安寧利益，就可能導致不公平的情況出現。經營者不負擔對環境造成污染的治理成本，比如垃圾、噪音污染等等，這就不公平。對于類似這樣的成本，是可以通過契約機制進行配置的。至于說，怎么評價經商活動造成的損失，怎樣確定應當承擔的費用，這是專業技術問題，不妨通過專業鑒定途徑來認定。對于支出費用的標準，應當偏重一些。

中國人民大學教授葉林認為，每個業主在購買住宅房屋時都應當有一個明確的概念，就是房屋本身的用途就是住宅，已經排除了商業用房的用途。在商法上，營業的概念是公開持續以贏利為特征的。但人們居家是希望有相對私密的環境，如果在小區某一個單元進行經營，這本身就和人們購買房屋時所承諾的私密性相矛盾。現在雖然法律對“住改商”沒有明確禁止，但在目前情況下應有總體的價值判斷。

葉教授還認為，討論“住改商”不是單純討論一個人能否正常行使自己的財產所有權，而是要注意到財產所有權受制于在購房時對別人的承諾。因此在實踐中，需要看房屋建造的規劃、開發商在銷售房屋時及買受人買房時是否明確該房屋的用途，即是用于商業、用于住宅、還是用于混合用途，不能籠統地說“住改商”一概不行。討論“住改商”問題，應該限定在多戶人家居住的樓宇范疇之內，單個房屋、一家一戶可能就沒有討論這個問題的必要。

中國政法大學教授管曉峰認為，“住改商”是歷史現象，是一種趨勢，這是目前不可抗拒的生活潮流，所以不應去禁止，而應去疏導它，有條件的允許“住改商”，但是我們需要探討“住改商”的條件。“住改商”的產生是因為有相應的商業需求，但在住宅區內經商，就會妨礙其他住戶的利益，其他住戶就可能到法院請求司法保護。那么如何判斷其他住戶的權利是否受損，可以從以下幾方面來看：(1)、是否妨礙其他住戶的通行權。(2)、是否妨礙其他住戶的鄰近權。(3)、是否妨礙其他住戶的通風權。(4)、是否妨礙其他住戶的采光權。(5)、是否侵犯其他住戶的共有權。如有些“住改商”是建在樓上，這就會占用電梯。有人對此做過測試，電梯在沒有“住改商”之前，平均等候時間是40秒，但是“住改商”以后，在高峰時間等電梯時間就延長到了1分鐘甚至更長，這事實上侵犯了其他住戶等候電梯的時間。(6)、是否妨礙整個樓宇的建筑安全。

2、工商能否禁止登記

國家工商行政管理總局官員張道揚認為，從依法行政的角度講，最基礎的民法通則、公司法、各類企業法以及行政法規都沒有禁止住宅成為企業或者個體工商戶的住所或者經營場所。工商登記僅要求有必要的經營場所，而沒有對企業法人、非法人企業、個體工商戶等的經營場所有具體要求。因此，工商管理部門不能拒絕申請人在申請工商登記時把住宅性質場所作為經營場所。

張道揚認為工商行政主管部門僅僅是執法部門，法律法規沒有禁止的，執法部門就不能禁止。住宅商用問題有比較深刻的背景，在經濟不發達的時候，人民群眾并沒有反映“住改商”問題，更多的是反映配套設施不健全、社會服務跟不上。在這種社會需求下，住宅小區當中出現了服務企業或者個體工商戶。但是，隨著社會經濟的發展，特別是在經濟發達地區，居民對居住條件的要求越來越高，住宅商用問題也越來越突出。這是涉及多方面利益的問題。因此，在我國目前的情況下，沒法嚴格的一刀切，有的地方提出住宅禁止商用，恐怕也不太現實。由于大量的經營者在使用住宅從事經營，由于工商部門發放營業執照是行政許可，如果禁止他們經營，按照行政許可法的有關規定，發放行政許可的部門應進行補償，這是工商部門難以承受的，另一方面，也不可能要求中小型企業都在寫字樓進行經營。

“住改商”糾紛如何救濟

中國政法大學教授管曉峰認為，糾紛沒有救濟就會導致糾紛當事人走極端，甚至引發暴力。所以，對“住改商”糾紛，必須要有一個有效的公力救濟制度，否則當事人就會去尋求私力救濟。管教授認為需要強調三個方面：1、注重業主大會的前置協商程序。業主大會是一種民主的意思自治機構，凡是發生爭議，業主大會應該有調解協商的作用。業主如果說因為鄰近權、通風權等權利受到損害，要求救濟的時候，應該有一個前置條件，就是要通過業主大會協商解決。如果糾紛都到法院來，法院承受不了這么多的糾紛。2、著重居委會的調解制度。3、逐步形成簡易審判程序。對“住改商”的案件盡量用簡易程序。

中國政法大學教授張俊浩認為，如果契約安排不能制約“住改商”行為，那就只能訴諸法院。這是相鄰關系問題。相鄰關系實際上解決的是侵權問題，認識侵權問題的關鍵是侵權的標的是權益，權益是指正當的利益。民法很特別，不能告訴你有哪些權益，而只能告訴你不能干哪些事情。因此，總的原則是不能濫用自己的權利，不能過分損害別人的利益。至于這種判斷標準，應當由法院來界定，法院通過審判，來得出大家認同的標準。所以，相鄰關系實際上是濫用自己的權利侵犯其他人善意的利益。張教授特別強調，不能說侵權行為侵犯的就是權利，更確切的說，侵權行為侵犯的是正當利益。這個利益體系是開放的，過分侵犯他人的利益就要賠償。這就是民法上的一個基本原則——禁止權利濫用原則。法官可以通過這種開放式的體系去保護公民的合法權益。

“住改商”，立法的口子怎么開

不管是行政管理還是司法救濟，都需要立法的支持，因此，立法才是“住改商”治理的源頭。那么“住改商”立法的口子怎么開?曾經是立法機構官員的原全國人大常委會法工委經濟法室主任魏耀榮教授的觀點頗有代表性。

魏教授認為，對于“住改商”如果不在法律上作出統一和嚴格的規定，各種治標措施可能都難以奏效，也可能難以為人們所接受。他認為物權法草案對“住改商”現象偏于寬容。業主的“住改商”行為，只需經有利害關系業主同意。此項規定似不適宜，也難操作，且有負面作用。“住改商”，特別是經過里外大拆大改的“住改商”，往往要損害眾多業主的利益，經三兩戶業主同意即可實施，似欠穩妥，且可能群起效尤，后果堪虞。因此，建議增加以下規定：“任何業主不得將住宅用于商業目的，不得為經商而拆改窗戶、陽臺、戶門等專有部分外墻的任何部位，或者拆改專有部分的任何承重構件。”魏教授認為這樣規定，可能更能維護整體業主的利益。

資料鏈接：

于2006年10月1日起實施的《浙江省物業管理條例》對改變物業使用性質行為做出了明確規范，業主、非業主使用人應當按照房地產權證書載明的用途或者規劃行政主管部門批準的設計用途使用物業，不得改變物業使用性質。確需改變的，應當征得利害關系人的同意，報經規劃、國土資源等有關部門批準，并依法辦理相關手續。

2006年6月16日，北京市工商局登記部門下發的《關于從嚴審查住所使用證明文件的通知》規定，同年6月19日起北京市暫停為登記地址是民用住宅的企業辦理營業執照。

2004年11月1日實施的《上海市住宅物業管理規定》，明確規定了業主、物業公司和相關管理部門可以對擅自把住宅改為經營場合的行為進行起訴、制止和處理。上海市規定，如果將住宅改為經營性場所，首先要經過住宅樓內業主和小區委員會的一致同意。同時，房地產行政管理部門及相關規劃機關將加收該場所較原住宅所繳納物業費的10倍費用。違反規定擅自改變物業使用性質的，由區(縣)房地產管理部門責令限期改正，可處1萬元以上、5萬元以下的罰款。

2000年，廣州頒布“住改商”禁令，但同年12月12日，廣州市工商局出臺《關于工商登記放寬政策問題》，規定“住宅改作商用的，提供房產證和租賃合同”即可；2001年2月6日，廣州市規劃局又試行《住宅建筑改變使用功能規劃處理辦法》，提出五種住宅可申請改商用。2002年8月，廣州市工商局再放松“禁商”，出臺《關于明確企業注冊登記工作中幾個問題的通知》，著重放寬企業經營場地的限制。但2006年5月1日，禁令再次執行。廣州在5年之內三次調整，現改為邊堵邊疏策略：一方面全面禁止住宅樓內經商，另一方面通過行政手段變更部分住宅用途為商用，以使部分“住改商”合法化。

現行的《物業管理條例》第53條規定：“業主需要裝飾裝修房屋的，應當事先告知物業管理企業；物業管理企業應當將房屋裝飾裝修中的禁止行為和注意事項告知業主。”但《條例》沒有明確規定禁止“住改商”。

《物權法》(草案)相關規定，業主不得違反管理規約，將住宅改變為經營性用房。管理規約未作規定的，業主將住宅改變為經營性用房的，應當經有利害關系的業主同意。