檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中“越俎代庖”現(xiàn)象的成因分析

摘 要：本文對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中“越俎代庖”現(xiàn)象的成因進(jìn)行了分析，認(rèn)為：一是由于檔案行政管理部門還抱著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能政府的思維和對(duì)社會(huì)管制的觀念，其工作方法沒(méi)有及時(shí)地由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式，從而速成這種現(xiàn)象；二是由于現(xiàn)實(shí)實(shí)行檔案局(館)一體的體制造成的：三是檔案行政管理部門法治意識(shí)的淡薄，也是造成業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作“越俎代庖”現(xiàn)象的原因。

關(guān)鍵詞：業(yè)務(wù)指導(dǎo) 越俎代庖 成因 分析

對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作有所了解的人都知道，檔案行政管理部門在每年的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中，把很大的人力、精力和時(shí)間都放在對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織文件歸檔和檔案整理上，檔案行政管理部門對(duì)這些單位的檔案工作雖然名義上說(shuō)是指導(dǎo)，其實(shí)也就是檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員幫助甚至代替這些單位的檔案員對(duì)零散的文件進(jìn)行整理或立卷，這種“越俎代庖”現(xiàn)象在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中帶有一定的普遍性。很多檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員對(duì)此都有切身的感受，對(duì)這種工作方式也很有看法。從一些檔案工作者在檔案期刊上發(fā)表的文章中，我們不難看出，他們對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員這種“雇傭工”(絕大多數(shù)是義務(wù)，真正雇傭的很少)地位和業(yè)務(wù)指導(dǎo)中的這種“授之以魚”的做法是不滿意的，認(rèn)為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的這種工作現(xiàn)狀，不僅增加了檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的勞動(dòng)強(qiáng)度和工作難度，也會(huì)給檔案的接收與指導(dǎo)帶來(lái)矛盾，檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)不應(yīng)這樣來(lái)開展。但在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的實(shí)際工作中，很多檔案行政管理部門仍在自覺(jué)或不自覺(jué)地按照這種方式來(lái)安排和布置業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員對(duì)這種指導(dǎo)方法也沒(méi)有棄之不用，這就不得不讓人深思，為什么對(duì)這種檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員認(rèn)為不應(yīng)該這樣做，而實(shí)際上卻還要自覺(jué)不自覺(jué)地按這種方式去工作呢?在這背后是否有什么深層次的原因?

1 檔案行政管理部門的社會(huì)管制情結(jié)作祟

我國(guó)的檔案管理體制建立、完善于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠這種管理體制我國(guó)迅速建立起了從中央到地方、從機(jī)關(guān)到企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的完備的檔案工作網(wǎng)絡(luò)。正是由于我國(guó)的檔案工作建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，得益于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，所以，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的檔案管理手段對(duì)檔案行政管理部門還有著很大的吸引力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在的全能政府、社會(huì)管制情結(jié)在檔案行政管理部門的工作人員中還有著根深蒂固的影響。一方面，檔案行政管理部門的一些工作人員，尤其是一些業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員，在對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，還抱著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能政府的思維和對(duì)社會(huì)管制的觀念，沒(méi)有把這些單位當(dāng)作有獨(dú)立權(quán)利訴求的個(gè)體來(lái)看待，認(rèn)為幫助甚至代替這些單位進(jìn)行文件的整理、立卷就是指導(dǎo)工作的一部分，是理所當(dāng)然的，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這種做法超越了自身的指導(dǎo)范圍，侵害了這些單位的機(jī)關(guān)管理權(quán)。按照行政管理學(xué)的要求，為提高行政管理的效率，便于行政管理工作的開展，行政管理組織應(yīng)分層級(jí)，每一層級(jí)的行政組織，尤其是每一層級(jí)的政府組織，為實(shí)現(xiàn)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，又要根據(jù)業(yè)務(wù)的不同，按照分工明確，職責(zé)清晰，便于協(xié)作的要求把政府事務(wù)分給不同的政府部門，政府組織的效率能否提高，關(guān)鍵是看由政府組織劃分的政府部門能否各司其職、各安其位。如果一個(gè)政府部門與其他政府部門的分工不明、職責(zé)重疊，不僅會(huì)使本部門的行政效率低下，而且也會(huì)使整個(gè)行政組織的效率低下。檔案行政管理部門作為政府主管檔案事業(yè)的行政管理部門。在對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)把指導(dǎo)工作從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的微觀、宏觀并重轉(zhuǎn)為與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的以宏觀管理為主，把主要精力放在對(duì)本行政區(qū)域的檔案工作有根本性、全局性影響的事務(wù)上來(lái)，放在如何滿足行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)需要上來(lái)，放在制定行政區(qū)域內(nèi)的工作目標(biāo)、計(jì)劃、方針政策等宏觀性問(wèn)題上來(lái)，至于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案文件如何整理、怎樣分類應(yīng)由各單位自行決定。因?yàn)椋瑱n案文件如何整理、分類是這些單位自身工作的一個(gè)組成部分，是推動(dòng)單位各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和保證，是機(jī)關(guān)團(tuán)體等單位的內(nèi)部管理事務(wù)之一，理應(yīng)由機(jī)關(guān)團(tuán)體等單位來(lái)做。行政管理學(xué)中的機(jī)關(guān)管理就包括機(jī)關(guān)文書、檔案管理。所以，檔案行政管理部門對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，代替這些單位進(jìn)行檔案文件立卷、整理無(wú)疑是超越了自身的職責(zé)范圍，侵害了這些單位的內(nèi)部管理權(quán)，這種做法不僅造成了檔案行政管理部門自身工作效率的下降，也會(huì)給機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的工作效率帶來(lái)不利的影響。所以，從行政管理的角度來(lái)說(shuō)檔案行政管理部門這種“越俎代庖”的做法是不可取的。更何況，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的傳統(tǒng)做法遇到了越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，這種做法對(duì)檔案工作的促進(jìn)作用也變得越來(lái)越弱，改革的壓力越來(lái)越大。另一方面，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，檔案行政管理部門沒(méi)有及時(shí)修訂完善計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的檔案方面的政策和標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下，即使一些檔案行政管理部門及其業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員想改變檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式也會(huì)由于勢(shì)單力薄，沒(méi)有政策和標(biāo)準(zhǔn)的支持而處處受制，從一時(shí)工作效果來(lái)看，甚至還不如采用老方法的效果來(lái)得快。在改變難以達(dá)到預(yù)期效果的情況下，他們的創(chuàng)新熱情也很難持久。這也就是多年來(lái)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中“越俎代庖”現(xiàn)象雖廣受詬病，但仍大行其道的根本原因。

2 檔案局(館)一體的現(xiàn)實(shí)使然

按照《中華人民共和國(guó)檔案法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法》)第六條、第八條及《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第七條、第八條、第十條的規(guī)定，我們可以看出，檔案行政管理部門與檔案館是性質(zhì)不同、作用不一樣的兩個(gè)檔案機(jī)構(gòu)。檔案行政管理部門是政府主管檔案事業(yè)、并對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的行政管理機(jī)構(gòu)，檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。作為一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的檔案機(jī)構(gòu)之一，檔案館理應(yīng)接受檔案行政管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，這一點(diǎn)《檔案法》及其《實(shí)施辦法》的規(guī)定非常明確。而在檔案工作的實(shí)際中，由于國(guó)家檔案局與中央檔案館實(shí)行的是局、館合一的管理體制，我國(guó)絕大多數(shù)的地方檔案管理體制也實(shí)行檔案局(館)一體的管理體制，檔案局與檔案館是兩塊牌子一套人馬，對(duì)外是局，對(duì)內(nèi)是館。在這種檔案局(館)一體的現(xiàn)實(shí)情況下，檔案行政管理部門既要承擔(dān)起公正的社會(huì)檔案事務(wù)管理的角色，又要履行檔案館接收、管理的職責(zé)，檔案行政管理部門在檔案事務(wù)方面既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，在檔案行政管理部門既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的現(xiàn)實(shí)面前，一些工作的實(shí)際追求與設(shè)置這些工作的初衷相違就會(huì)不可避免。在這方面體現(xiàn)最明顯的就是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，檔案行政管理部門作為主管檔案事業(yè)的政府部門，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的重點(diǎn)無(wú)疑應(yīng)放在影響全局、帶有根本性的宏觀問(wèn)題上，而不應(yīng)把重點(diǎn)放在指導(dǎo)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案文件整理、分類等技術(shù)操作方法的微觀方面，但在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的實(shí)際工作中，恰恰是把重點(diǎn)放在了不應(yīng)作為重點(diǎn)的微觀方面，檔案局(館)一體的體制不能不說(shuō)是導(dǎo)致這種情況的一個(gè)原因。因?yàn)椋覀冎溃瑱n案館保管的檔案絕大多數(shù)都是從機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織接收過(guò)來(lái)的，這些單位檔案整理的情況如何、質(zhì)量高低，直接影響著檔案館的接收質(zhì)量及檔案館的日常整理工作。為減少檔案進(jìn)館后檔案館(實(shí)際上也是檔案局自身)的整理壓力，檔案行政管理部門最現(xiàn)實(shí)的考慮就是按照檔案館的整理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案整理工作進(jìn)行指導(dǎo)。

3 檔案行政管理部門法治意識(shí)的淡薄

檔案行政管理部門法治意識(shí)的淡薄，也是造成業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作“越俎代庖”現(xiàn)象的原因，按照《檔案法》第六條、第七條及《實(shí)施辦法》第七條、第八條、第九條的規(guī)定，我們可以看出，檔案的整個(gè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)是有體系、分層次進(jìn)行的。具體來(lái)說(shuō)，整個(gè)檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)是分三個(gè)層次來(lái)進(jìn)行的：第一個(gè)層次是檔案行政管理部門對(duì)下級(jí)檔案行政管理部門及行政區(qū)域內(nèi)同一層級(jí)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作的指導(dǎo)。第二個(gè)層次是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或檔案人員對(duì)本單位文件、資料形成、積累和歸檔工作及所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)。第三個(gè)層次是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對(duì)所屬機(jī)構(gòu)檔案工作的指導(dǎo)。從《檔案法》及其《實(shí)施辦法》的規(guī)定，我們不難看出，立法的本意是把檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)當(dāng)作一個(gè)體系，按行政層次節(jié)制的原則分別劃定職責(zé)范圍的。按照立法者的設(shè)想，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的文件整理無(wú)疑是這些單位文書、業(yè)務(wù)部門的工作范圍，這些單位的檔案機(jī)構(gòu)對(duì)此也僅僅是指導(dǎo)的關(guān)系。更不要說(shuō)檔案行政管理部門了。所以，檔案行政管理部門在指導(dǎo)時(shí)直接代替指導(dǎo)單位進(jìn)行整理、立卷是一種違法的表現(xiàn)，這種做法違反了《檔案法》及其《實(shí)施辦法》對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)規(guī)定的層次節(jié)制原則，打亂了檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，是非常不合適的。但多年來(lái)，檔案實(shí)際工作者對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中“越俎代庖”現(xiàn)象的反思，僅僅停留在這種方法對(duì)自身工作能否推動(dòng)上，并沒(méi)有上升到違法的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，這也是檔案行政管理部門多年來(lái)一方面感到“越俎代庖”的不便，另一方面又一直采用這種方法開展工作的一個(gè)原因，

綜上所述，筆者認(rèn)為，檔案行政管理部門的“越俎代庖”現(xiàn)象既違反行政管理的要求，也有違法治的原則。從根本上說(shuō)，這種做法不僅加劇檔案行政管理部門內(nèi)部的一些矛盾，還會(huì)影響檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

(作者單位：濮陽(yáng)市檔案局)