委托－代理理論視野下農(nóng)村土地“以租代征”的原因探析

[摘要] 2006年9月5日國務(wù)院出臺的新政中指出要嚴(yán)禁“以租代征”違法違規(guī)用地行為。全文以委托－代理理論為基礎(chǔ)，簡要介紹了農(nóng)村土地“以租代征”違法用地行為的含義及影響，重點分析了“以租代征”違法用地行為產(chǎn)生的根源，并提出解決該問題的思路與對策。

[關(guān)鍵詞] 委托－代理理論以租代征土地征用

2006年9月5日出臺的新政指出要嚴(yán)禁“以租代征”違法違規(guī)用地行為。這里，“以租代征”是指一些地方政府部門和企事業(yè)單位規(guī)避土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用法定審批程序、以租用農(nóng)民集體土地的名義擅自將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)的違法行為。對國家而言，“以租代征”沖擊了現(xiàn)行土地管理制度，擾亂了土地市場秩序，使土地信息的統(tǒng)計失真，影響政策制定的科學(xué)性，最終導(dǎo)致國家對宏觀經(jīng)濟、土地管理的調(diào)控失效，并嚴(yán)重威脅國家糧食安全和社會穩(wěn)定，造成國家稅費流失，影響占補平衡的落實。對地方而言，“以租代征”不利于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級及其區(qū)域經(jīng)濟的長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。對農(nóng)民而言，其權(quán)益不能得到保護，造成農(nóng)民經(jīng)濟損失，影響社會安定。由于委托－代理理論中對委托人與代理人之間博弈關(guān)系的解讀更為精深細(xì)致，因此筆者認(rèn)為運用該理論分析農(nóng)村土地“以租代征”問題是具有一定現(xiàn)實意義的。

一．農(nóng)村土地征用過程中存在的委托代理關(guān)系分析

1.征地方:國家是惟一合法的征地主體，但實際上由于直接面臨農(nóng)民所形成的交易成本過高，國家讓地方政府代理行使土地征用權(quán)。然而，縣級以上地方人民政府不僅是征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)人，也是是集體土地征收后的供地方和受益人。作為“經(jīng)濟人”，追求自身最大利益是必然的，因此這樣的委托代理設(shè)計具有一定道德風(fēng)險，一旦這種內(nèi)在驅(qū)動力突破一定界限，違法違規(guī)行為在所難免。而“以租代征”除了省時省力省錢用地不受限之外，還能迅速促成許多小型項目上馬，直接推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，“以租代征”的違法用地行為的出現(xiàn)似乎滿足了這樣的需求。

2.被征地方：由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在主體虛位，現(xiàn)實中村委會成為被征地方農(nóng)民的無權(quán)代理人，進而成為征地行為的受益方。依據(jù)《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定，村委會不僅代位索取了土地補償費，而且獲得征地代理人為降低行政成本而轉(zhuǎn)交的安置補助費與地上附著物及青苗補償費。這樣，村委會的權(quán)力不斷擴大，截取安置補助費等更加方便，而被征地方（農(nóng)民）沒有主權(quán)實體來維護自身利益，便造成征地的外在抵制力急劇弱化。此外，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出利潤相對較低、耕地保護缺乏相應(yīng)的激勵機制，而且“以租代征”在不改變土地權(quán)屬的情況下可為村委會、農(nóng)民創(chuàng)造高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收入的利潤，因此，村委會和農(nóng)民愿意接受“以租代征”。可見，征地方和被征地方的委托代理關(guān)系在設(shè)計上的缺陷，為“以租代征”的產(chǎn)生埋下了隱患。

二、農(nóng)村土地合法征用與“以租代征”的凈收益分析

1.征地方：假定國家在監(jiān)督地方政府征地行為時具有兩種狀態(tài)：監(jiān)督高效和監(jiān)督低效，而地方政府也具有兩種行為：合法征地和“以租代征”。在國家監(jiān)督高效和低效兩種情況下，地方政府會在合法征地和“以租代征”之間選擇凈收益最大者，這是由“經(jīng)濟人”假設(shè)所決定的。我國現(xiàn)行土地征用制度尚不健全，缺乏專門的法律和仲裁機構(gòu)，現(xiàn)有法律對土地征用方面的規(guī)定也不完善，這就更談不上相應(yīng)的監(jiān)督機制了。此外，盡管土地使用經(jīng)歷了從“三無”到“三有”的過程，但征地辦法未進行相應(yīng)調(diào)整，這便在征地和供地之間創(chuàng)造了一個利益空間，為地方政府“以地生財”制造了條件，而且“以租代征”由于國家和地方政府之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，因而導(dǎo)致其懲罰成本較小。故我國目前在土地征用方面的監(jiān)督是低效甚至失效的。地方政府在合法征地的過程中付出的成本主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費，以及嚴(yán)格按照征地程序辦理各項手續(xù)所耗費的人力、物力和財力等。而地方政府合法征地的收益則體現(xiàn)在土地出讓金扣除上繳中央財政部分之所余，大致為土地出讓金的六成。而地方政府在進行“以租代征”的過程中，由于逃避了一系列征地的程序，無需支付土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費等，只是支付相應(yīng)的土地租金（有時由用地企業(yè)支付）。而耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后產(chǎn)生的利潤相當(dāng)大（估計地方政府在土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中約獲利40%～50%），明顯，地方政府“以租代征”的凈收益大于合法征地的凈收益，故地方政府“以租代征”難以避免。

2．被征地方：雖然村委會是征地行為的受益方，但是征地過程程序復(fù)雜，耗時耗力耗錢，村委會不會拒絕在不改變土地權(quán)屬的情況下取得高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收入的行為。而對于利益不能得到有效保障的農(nóng)民來說，合法征地過程中，農(nóng)民原來承包的土地不僅改變了土地權(quán)屬，而且政府支付給農(nóng)民的土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費等還不一定能落實。故農(nóng)民寧愿選擇不改變土地權(quán)屬且能獲得更高收入的“以租代征”行為。

綜上，“以租代征”違法違規(guī)用地行為的產(chǎn)生一方面是由于土地征用雙方委托代理關(guān)系設(shè)計存在諸多缺陷；一方面是由于“經(jīng)濟人”為追求自身利益最大化，而選擇凈收益相對較大的“以租代征”違法行為。