旅游業市場化進程中政府職能定位研究

[摘要] 我國旅游產業歷經改革開放后的大發展，已經成為第三產業的龍頭。現階段政府及其旅游主管部門應轉變職能，協調好與市場的合理分工，進行宏觀調控，依法治旅，加強行業管理，充分發揮市場在配置資源方面的基礎性作用，保障旅游產業健康、快速地發展。

[關鍵詞] 旅游業市場化政府職能定位四川省

我國旅游業發展初期，像許多發展中國家一樣，采取了政府主導、超前、推進型的發展模式?？梢哉f，改革開放以來，旅游產業取得令世人矚目的成績，此種發展戰略功不可沒。但在旅游業市場化進程加快和加入WTO后的今天，政府在旅游業發展中究竟應居于什么樣的地位，該行使何種職能，政府在旅游業發展中起何種作用成為人們爭論的焦點，值得做深層次的探析。

一、旅游產業及其存在的問題

旅游產業是旅游發展到一定歷史階段的產物。目前，無論是學界還是業界，旅游業是否算作為國民經濟的一個獨立部門以及由哪些部門組成還沒有明確定論。但在現實經濟生活中，旅游業確實是一項實際存在著的產業，它是以旅游者為對象，為其旅游活動創造便利條件并提供所需產品和服務的綜合性產業。隨著經濟市場化和加入WTO，由政府包辦的旅游資源開發和經營的局面將逐漸被打破，景區（點）的開發和經營將通過經營權的轉讓（四川雅安的碧峰峽開發模式就是一個成功的范例）或拍賣進入外商和民營經濟經營領域，景區（點）將成為一個產業，即“景點業”。它與旅行社業和住宿業一起構成旅游業的“新的三大支柱”。

旅游是牽連性極大、關聯度頗高、全民參與的文化性的經濟產業。旅游活動的六大要素“吃、住、行、游、購、娛”對餐飲業、建筑業、交通運輸業、商業等部門和行業有著巨大的推動力，加之旅游乘數效應，可以極大地刺激和促進整個國民經濟的發展，在國民經濟中日益彰顯其重要性的地位和作用。我國旅游業在政府主導下取得長足發展的同時，也暴露出許多問題，政府在旅游業市場化過程中的某些不符合市場經濟的行為，表明政府的職能定位還存在一些不當之處。就四川省而言，在旅游業市場化過程中政府職能定位不合理而導致的主要問題是:旅游產品結構不合理；旅游精品打造不夠，旅游產業要素整合不力；旅游投入不足，宣傳促銷手段單一，力度小；旅游市場秩序混亂，旅游消費者權益遭受嚴重損害等。這些問題已成為我省在由旅游資源大省向旅游經濟強省轉變中的巨大障礙。

二、旅游業市場化進程中政府職能的轉變

旅游產業的發展，在給旅游目的地帶來諸如擴大就業、增加外匯收入、帶動相關產業發展、促進地區經濟繁榮等正面效應的同時，也給旅游目的地帶來自然環境和社會環境的污染，引起物價上漲等不利影響。所以政府在旅游產業發展過程中的主要任務是遏制旅游業發展給經濟、社會和文化帶來的負面影響，積極利用其正面效應，以服務于社會，促進旅游經濟發展。

旅游產業發展所處階段不同，政府職能的側重點各異。世界旅游組織第十一屆大會曾就國家旅游組織的作用達成一致——國家旅游組織的職能經歷了三個發展階段：在旅游產業發展的初期，肩負開拓者的職能；在旅游產業逐步興起和蓬勃發展時期，承擔規范者的職能；在旅游產業逐步走向成熟時期，肩負協調者的職能。

在旅游業蓬勃發展的現階段，政府所承擔的主要是市場規范者的職能。因此，應充分認識到市場在旅游經濟中的作用，利用市場機制在配置旅游產業要素中的基礎性作用，轉變政府職能，積極利用市場經濟規律領引旅游產業的發展。

1.在行使職能的范圍上，由微觀管理為主轉向以宏觀調控為主

旅游業是一種涉及面極廣、關聯度極高的綜合性產業，需要社會各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游業發展中具有不可替代的作用。但“政府主導”不是“政府主干”、“政府主財”，也不是“政府主宰”，更不是事無巨細，任何事情全由政府來進行管理。因此，必須準確界定“主導”的內涵。所謂“主導”，應體現在制定政策、完善旅游法制、搞好旅游發展規劃、確定投資方向、為旅游發展營造良好環境等宏觀方面。旅游產業的發展需要政府的推動、領導和協調，但政府不能直接參與企業微觀的生產經營活動，把企業的生產經營權和投資決策權交給企業。要抓大放小，有所為有所不為，把主要精力集中于宏觀調控，作好引導工作，促使旅游產業快速、健康發展。

2.在行使職能的性質上，由管制型政府向服務型政府轉變，實現由人治行政到法治行政的變革

在計劃經濟時代，政府管理企業的“長官意志”色彩濃厚，不是政府服務企業，而是企業服從于政府，以致旅游企業在市場面前，往往茫然不知所措，不但沒有抓住良好的發展機遇，反而失去了許多市場機會。面對中國日益成熟的市場經濟和加入WTO對旅游業的沖擊，政府部門尤其是各級旅游行政主管部門要協調社會各方面力量，創造一個有利于旅游發展的大環境，服務于旅游業。在職能行使的手段上，應由以行政手段為主轉向以法律手段為主，用法律法規而不是“長官意志”管理規范旅游產業，以避免旅游管理的隨意性和旅游發展的不確定性，使旅游產業在法律法規的規制下獲得持續、穩定的發展。例如，中央政府先后頒布了《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》等行政規章。為了加強執法工作，使旅游法規得以貫徹實施，國家旅游局于1995年7月成立旅游質量監督管理所，為行業執法提供了保障。為防止不當執法和保護游客的權益，依據《行政復議法》，成立了國家旅游局行政復議委員會。依法治旅不僅需要中央出臺法律法規，而各級地方政府也要出臺與中央法規相配套的地方性法規并嚴格執行，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究?！?/p>

3.在行使職能的方式上，由傳統“管企業”向“管行業”的體制轉變

有些人認為“政府主導”就是“政府主宰”。政府這支“看得見的手”完全操縱旅游市場的運行，政府不但管理市場，還直接投資旅游業，景點開發、經營和管理更是由政府來“包辦”。而政府直接投資辦旅游企業、開發景區（點），往往產生經營管理不善、經濟效益低下的通病。政府部門把主要精力集中于企業微觀管理上，導致該由政府部門管的旅游業發展的宏觀方面卻管理缺位或不到位。加上經營機制的落后，旅游企業應有的效率和活力沒有得到充分體現和展示。為了有效地發揮政府管理旅游業的職能和構建更有利于市場競爭發展的經濟管理體制，要求政府基本上退出微觀領域對生產經營性企業的參與和干涉。因此，旅游行政管理部門不應再直接干預企業具體的生產經營活動，從管企業轉變到管行業上來。作為旅游產業的主管部門，應在各級人民政府指導下制定本地的旅游業發展規劃，完善行業法律法規，使行業發展有法可依、有章可循；加強行業的宣傳和促銷，搞好旅游行業的標準化建設，抓好旅游資源的調研和保護工作，協調好內部及與其他行業的關系。采取規范、監督、檢查、指導、協調和審批等管理手段，確保旅游行業的健康、規范化發展。

三、四川省政府部門旅游管理職能的定位分析

根據上面的論述， 結合四川旅游產業發展的實際情況，四川省政府旅游管理職能應定位在如下六個方面：

1.法規政策制定和完善

政府在一個自由企業系統里最大的作用就是鼓勵商業自由和為整個社會提供基本的規則和條例。目前四川省旅游行業法規主要有《四川省旅游管理條例》、《四川省旅游服務質量管理條例》、《四川省旅游景區景點講解人員管理辦法》、《四川省旅游投訴暫行規定》等。旅游發展的政策主要有《中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳關于進一步加強對旅游產業發展工作領導的通知》和《四川省人民政府關于加快四川旅游產業發展的實施意見》。雖說四川在旅游產業方面的法規和政策制定取得了一定的進展，但面對日益蓬勃發展的旅游業和2010年建成全國旅游經濟強省的要求，支撐和保障四川旅游發展的政策和法律法規還不夠完善，有些旅游活動領域還存在無法可依、無政策可循的現象。例如較突出的“黑社”、“黑導”等問題長期得不到徹底解決，與法規不完善無不關系。因此，應出臺相關管理條例，嚴格規范旅行社的經營活動和導游人員的行為。在法規建立和健全方面，應形成地方性法規、行政規章和規范性文件等層次分明、內容豐富的旅游法律法規體系。由政府牽頭，組織旅游、工商、物價、交通、林業、計劃、環保等部門，研究和制定四川省旅游發展的有關政策，實行政策上適度的傾斜與支持。同時加大執法力度，聯合工商、公安、交通、物價等政府職能部門，組成聯合執法隊伍，進行綜合執法，鏟除“黑社”、“黑導”，杜絕欺客宰客、質量欺詐等現象，徹底扭轉四川旅游市場混亂局面，樹立良好的旅游形象，為游客營造清潔、舒適、健康、安全、優美的旅游環境，促進四川旅游的跨越式發展。

2.基礎設施建設

經過多年的努力，四川旅游基礎設施大為改善，建設取得驕人成績，已形成公路、水路、航空立體交通網絡。境內建成了1500多公里的高速公路，三州通縣油路也已全部完成，旅游景區公路不斷完善。航空方面，九黃機場已通航，雙流國際機場吞吐能力大為增強，建成了瀘州、宜賓、西昌、廣元、綿陽等二級機場。旅游目的地排水系統、供電系統、通信系統較為完善。為了跟上旅游業快速發展的腳步，四川在旅游基礎設施建設方面還應集中在如下方面著力:(1)交通。建設通往主要景區的以高速公路、航空為主體的快速旅游通道，積極發展鐵路和水運交通，形成安全、高效的旅游交通網絡，建設與周邊景區（點）和相鄰省區市的出入通道，形成旅游干支線交通網絡，并適時開通成都至美洲、歐洲等西方主要客源國的國際航線。(2)通訊。現階段主要指導通訊部門建設和完善各旅游景區的通訊設施和設備，逐步實現主要景區和黃金旅游沿線無障礙通訊和通訊無盲區，確保旅游景區信息暢通、快速。筆者今年暑假去九寨溝考察，發現無線通信服務及設施就不甚完善。(3)指導、幫助水、電部門完善旅游景區的供電、供水系統，滿足旅游發展對水、電的更高需求。

3.投資決策導向

政府在投資方面的主導作用主要有三：一是引導投資方向；二是投資基礎設施；三是指導開發新的景點。雖然新景點的開發主要是利用市場機制去解決，但政府需要在開辟渠道、總體規劃、建設原則這些方面加強投資引導和管理。因此，政府應由投資主體變為投資顧問，指導與幫助國有企業和民營企業投資旅游業。在這方面，四川省政府部門可以發揮自己強大的技術優勢、信息優勢和人才優勢，搞好旅游資源調查、評價和開發的可行性報告和旅游市場的調查，為旅游企業尤其民營旅游企業提供投資咨詢，幫助其作出正確的投資決策，由管制型政府轉為服務型政府，扮演好為旅游企業服務的角色。

4.旅游資源保護

旅游資源是旅游業的生存之本和發展之源。四川旅游資源賦存豐富，稟性高，世界自然、文化遺產數量僅次于北京。由于旅游資源的脆弱性和不可再生性，所以旅游資源開發必須堅持嚴格保護、合理開發、永續利用的原則，確保四川旅游業的可持續發展。旅游企業作為“經濟人”，必然要追求自身利益的最大化，甚至在對短期利益的追逐中造成對資源的惡意毀損，保護旅游資源的積極性與自覺性低。在這方面，政府特別是四川省旅游行政管理部門應強化旅游資源保護的職責，嚴格監督、檢查和指導旅游企業尤其是民營企業的旅游資源開發及其經營活動，切實保護彌足珍貴的旅游資源。

5.形象策劃和市場推廣

表12002年西部部分省份接待國內旅游者及旅游收入情況

資料來源：《中國旅游年鑒》，2003年

表22002年西部部分省份接待入境旅游者和外匯收入情況

資料來源：《中國旅游年鑒》，2003年

現在已進入形象至勝的時代。旅游目的地形象開始成為其旅游發展的顯因素。從旅游需求方式來看，旅游者在選擇目的地時，除了考慮時間、距離等旅行成本外，越來越重視旅游目的地形象。因此，旅游目的地要特別能夠增強與其他旅游目的地競爭實力和自身吸引力的形象因素，即重視旅游形象的策劃(imageproject-ion)、塑造(image-building)與推廣(image-promoting)。除了加強國內形象策劃和市場推廣工作外，更要向海外進行全方位、多層次的宣傳促銷。四川在這方面還有很長一段路要走。例如，在國內旅游接待人數和收入方面，四川名列西部各省區第一，卻在接待入境旅游方面落后其他省區。

從上面兩個表中可以看出，四川無論在接待入境旅游人次數還是國際旅游外匯收入方面都比云南、陜西、廣西差，這和自然風光旖旎、歷史文化深厚的旅游資源大省極不匹配，重要原因之一是宣傳投資少、推廣力度小、手段單一、宣傳效果差。而云南省本著“好酒還要勤吆喝”的意識，借助1999世博會、昆明國際旅游節、中國國際旅游交易會和各種民族節慶及會展活動，樹立起自己良好的旅游形象，采取有效的旅游宣傳促銷方式，吸引了眾多的海外內游客?！端拇ㄊ∪嗣裾P于加快四川旅游產業發展的實施意見》著重強調了四川的國際旅游市場：旅游市場由國內游為主向國內游與入境游并重轉變。為了改變這種落后狀況，四川要在繼續穩定與擴大傳統旅游客源的同時，增加投入，開展對西歐、北美、澳大利亞、俄羅斯等新興客源市場的宣傳，爭取更多的客源，把資源優勢轉化為經濟優勢，促進四川涉外旅游上新臺階。例如，可以在傳統主要客源國和新興市場設立旅游辦事機構和旅行社分社，舉行大型的旅游宣傳促銷活動，邀請旅游中間商考察，宣傳與展示四川秀麗的自然風光和厚重的歷史文化。

6.旅游環境培育

旅游環境是旅游目的地可進入性之一，良好的旅游環境能增加目的地的吸引力。因此，四川省政府應協調和加強旅游和公安、工商、計劃、物價、園林、交通等眾多部門之間的聯系，爭取它們對旅游產業的支持與配合，營造一種良好、健康、安全的旅游發展環境，促進四川旅游業的發展，實現四川旅游經濟的騰飛。

總之，四川省旅游產業獲要得到跨越式發展，政府及其職能部門應在市場化進程中找尋到與市場經濟和自身職能相匹配的位置，轉變職能，依法治旅，搞好全省旅游發展規劃，營造良好的旅游發展環境，使四川由旅游資源大省變為旅游經濟強省的目標如期實現。