城市公共交通行業的規制分析

[摘要] 對城市公共交通行業進行政府規制，既能保證公共交通的公益性和社會福利性，保證公共交通的有效供給；又能促進公交企業的合理有序的競爭，提高經營效率。本文就公共交通行業進行政府規制的依據和方法進行了探討，并對成都市公共交通行業的規制改革進行了分析。

[關鍵詞] 準公共產品城市公共交通規制

城市公共交通是指由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統，是重要的城市基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業。本文所討論的公共交通是指由公共汽車、電車所組成的傳統的城市公共交通行業。

一、公共交通行業規制的依據

1.城市公共交通行業具有自然壟斷性

城市公共交通的運營必須借助于能覆蓋全市范圍的道路網絡，生產者（公交企業）才能將其產品（客運服務）銷售給最終用戶（乘客），具有明顯的網絡性、范圍經濟性和規模經濟，因此，城市公交行業由一家或少數幾家企業經營比由多數企業經營更有效率。對城市公交行業實行政府規制，一方面，控制進入行業的公交企業數量，維護公交行業一定程度的壟斷經營，可以避免不必要的重復投資和過度競爭所造成的資源配置的損失；另一方面，賦予進入企業以相應的供給責任，限制其退出，從而保證城市公共交通市場的有效供給。

2.城市公共交通行業具有準公共產品的特性

城市公共交通是介于公共產品與私人產品之間的準公共產品，其消費既具有公共產品的非競爭性，但又存在明顯差異，有的社會成員消費的多，有的社會成員消費的少；同時，也具有私人產品的排他性，但又存在與私人產品不同的壟斷性。因此，城市公交企業具有企業性和公共性的復合特性，既要追求企業利益的最大化，以實現其企業性；同時，為保證公交產品的有效供給和廣大市民的出行，政府要對其進行嚴格的規制，限定價格，以維護消費者的利益，實現社會福利的最大化。

3.城市公交行業具有很強的外部性

所謂外部性，是指某種商品的生產和消費所產生的效應擴散或波及到當事人之外的一種情況，包括正外部性和負外部性。如城市公交保證了市民順暢的出行，節約了時間；或者由于政府對公交票價的管制所帶給消費者的額外收益都是正外部性的體現。而另一方面，公共交通也造成了負外部性，如空氣污染、噪聲污染，以及交通事故風險的增加和更加嚴重的交通擁擠問題。因此，要解決公共交通的外部性問題，對其實行政府規制也是十分必要的。

二、城市公共交通行業的政府規制

1.城市公共交通行業的市場結構規制

政府對城市公交行業市場結構規制的基本問題是：第一，在目前的市場需求總量和需求結構下，在公交行業究竟應該存在多少家公交企業，以及這些企業在各個地區和業務領域的分布；第二，對公交行業自然壟斷業務和非自然壟斷業務的規制問題。

長期以來，我國城市公共交通行業采取垂直一體化的組織結構，形成了國有公交公司一家壟斷的局面，制約了城市公共交通的發展。雖然從20世紀90年代以來，我國公交行業進行了一系列改革，但根本性問題仍普遍存在:(1)城市公共汽（電）車、出租汽車、軌道交通分屬不同的政府部門管理，運營和發展缺乏統一的規劃協調;(2)政府補貼機制不科學，補貼不到位;(3)公交企業經營效率低下，企業虧損嚴重。

要改變制約公共交通發展的現狀，就必須對現有的公交行業政府規制進行改革:(1)改革公共交通規制體制，轉變政府職能，切實做到政企分開，實現“三種職能”，即政府社會經濟管理職能、公交企業所有者職能和公交企業經營者職能的分離;(2)深化國有公交企業的改革，改善經營管理，減少經營性虧損;(3)實施公交線路的特許專營制度;(4)調整公交市場結構，促進合理有序的競爭，保證公共交通的有效供給;(5)改革政府公交補貼制度。

2.城市公共交通行業的價格規制

城市公共交通行業具有自然壟斷性，若不進行規制，容易形成壟斷價格，損害其公益性，造成社會福利的損失，因此必須由政府進行價格規制。

我國的公交行業一直被視為“福利事業”，長期以來一直采用以成本為基礎的低效率價格形成機制，以政府指令性的背離價值的低價格來提供服務，依賴國家給予虧損補貼，價格基本不受供求關系和成本變動的影響。這種價格形成機制帶有濃厚的計劃經濟色彩，也越來越不適應市場經濟發展的要求，它也是導致公交企業的長期虧損的一個重要原因。

因此，對我國當前公共交通行業的價格規制體制的改革顯得尤為重要，主要有:(1)制定科學規范的定價原則，采用分段定價、分時定價等差別定價方法;(2)推行公交價格聽證會制度，體現價格決策的民主化、公開化和透明化;(3)盡快出臺《城市公共交通法》，完善公交價格管理的法律體系。

3.成都市公共交通行業規制的改革實踐

成都市對公共交通行業的規制進行了有益的探索。2005年12月組建了成都市交通委員會，打破了原來公共交通行業中市交通局、市政公用局、市公安局、市經委各自為政的局面，進而實施統一的規劃管理。市交委作為行業管理者，統籌管理公交車、出租車、長途客運、軌道交通等事宜，并對全市公共交通運輸行業實施調控和監管。國資委作為公交集團國有資產的出資人和所有者，對公交集團國有資產的保值增值進行監督。而公交集團作為企業的經營管理者對日常營運進行管理。通過對公交行業規制體制的改革，既整合了資源，由交通委員會對全市的公共交通的運營和發展實施統一的規劃協調，又實現了“三種職能”的分離。

成都市公交集團占據了全市公交客運市場90%以上市場份額，集團下屬國有分公司10家，全資子公司4家，控股子公司6家，參股企業14家，同時，還有其他民營公交企業占據了公交市場近10%的份額。這種多元化的市場結構，既保證了公交行業國有資本占主體地位，以保證行業的公益性和福利性要求，又引入了適度的競爭機制，提高了企業經營效率。

同時，集團公司對線路特許專營權的招投標也進行了有益的嘗試，對19條線路的特許專營權進行了招投標。但是，由于其中14條線路是新開的生線，給中標的企業造成了巨大的經營虧損。

此外，成都市一直實行普通車1元、空調車2元的低票價政策，以及月票、學生票等優惠政策，與此同時，現有公交線路不斷地延伸，服務時間也不斷地延長，而且物價指數、燃料費等以每年5%以上的速度飛漲，使得運營成本不斷提高，從而給公交集團帶來了巨大的政策性虧損。因此，正確運用和發揮客運價格的導向和杠桿作用，繼續保持低票價的優勢，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率，這也是下一步對公共交通行業價格規制要考慮的重點。