我國城市基礎設施投資體制存在的問題及對策

[摘要] 改革開放以來，我國城市化進程加快，迫切需要增加對城市基礎設施建設資金的投入。由于我國城市基礎設施建設在投資體制上存在一些問題，從而制約了對資金的吸納，本文在分析了我國目前的城市基礎設施投資體制存在的問題的基礎上，提出了一些相應的對策。

[關鍵詞] 城市基礎設施投資體制對策

一、城市基礎設施

1.城市基礎設施。研究城市基礎設施首先要解決的問題就是如何界定城市基礎設施的內涵。在我國，城市基礎設施建設既為物質生產又為人民生活提供一般條件的公共設施，是城市賴以生存和發展的基礎。在學術上，一般認為城市基礎設施具體包括六大系統：城市能源動力、城市水資源和供排水、城市道路交通、城市郵政電信、城市生態環境、城市防災系統。

(1)能源系統：包括電的生產及輸變電設備，煤氣、天然氣、石油液化氣的供應設施，集中供熱的熱源生產及供應設施。(2)水資源及給排水系統：包括城市水資源的開發、利用和管理設施。(3)交通系統：包括城市內部交通設施和城市對外交通設施。城市內部交通設施有道路設施、電汽車、軌道交通、出租車、公共客貨運汽車、交通管理等設施。城市對外交通有航空、鐵路、公路、管道運輸等設施。(4)通信信息系統：包括郵政設施、電訊設施、電腦網絡等設施。(5)環境保護系統：包括大氣、水體、噪音污染的監測與防治工作，工業廢棄物和各種垃圾的無害化處理設施，生態環境改善工程，以及園林綠化系統。(6)防災系統：包括防火、防洪、防地面沉降、防風、防雪、防地震，以及人防備戰等設施。

2.城市基礎設施建設投資體制。城市基礎設施建設投資體制，是在城市基礎設施建設中投資活動運行機制的總稱，由投資主體、投資方式和政府用以扶持、引導和限制的投資調控體系三個要素組成。也就是說投資體制解決由誰投資、如何投資以及由誰決策、由誰承擔風險的問題。投融資體制改革是優化資源配置的重要手段，是促進城市基礎設施建設發展的直接動力。城市化是當今世界各國社會經濟發展的一個重要趨勢，城市化水平的高低是衡量一個國家社會經濟進步狀況的重要標志。而我國的城市基礎設施建設嚴重落后于城市化進程，靠傳統的投資體制已經無法滿足經濟飛速發展、城市規模不斷擴張、人口急劇膨脹所帶來的巨大需求。因此，必須改革城市基礎設施建設投融資體制。

二、我國城市基礎設施建設存在的問題

在改革開放以前，我國實行的是計劃經濟體制，國家認為城市基礎設施是自然壟斷的福利性產品，因此對城市基礎設施采取的是單一的國家所有、計劃管理的模式。伴隨著我國經濟體制從計劃經濟走向市場經濟，我國已經進入城市化快速發展的時期，而傳統的投資體制還保留著較濃厚的計劃經濟管理模式，缺乏生機和活力，主要存在以下幾個方面的問題：

1.城市基礎設施人均增長緩慢。我國城市基礎設施建設的速度從總量來講發展是非常迅速的（見表1），但是其發展速度落后于城市擴大的規模。特別是近幾年，我國城市人口數量增長很快，因此，雖然基礎設施總量發展很快，人均享受的基礎設施量變化顯得相對較小（見表2）。

表1我國城市基礎設施建設總量指標

(數據來源：《中國統計年鑒2001》，《中國統計年鑒2005》)

表2我國城市基礎設施建設人均指標

(數據來源：《中國統計年鑒2001》，《中國統計年鑒2005》)

2.投資主體單一，融資渠道狹窄。多年以來，我國城市基礎設施建設投資主要依賴財政投資和銀行貸款，而資金需求的增大使財政越來越難以應付。這種投資需求缺口大與投資渠道狹窄的矛盾，制約著城市基礎設施的發展。目前，我國城市基礎設施建設投資中，預算內資金仍然保持在35%左右，比例偏高；而非預算內資金，如政策性貸款、商業貸款、利用外資、自籌資金等，大多是靠政府舉債，而且這些舉債資金的借貸是以政府財政作擔保的，并非真正意義上的其他非國有資本的投入。也就是說，城市建設資金的主要來源仍然是政府或以政府為擔保的銀行借款，企業自籌或外來資金直接投入城市基礎設施建設的比重相對較少，還沒有真正實現投資主體多元化。

3.城市基礎設施建設投融資主體的責、權、利不統一，造成城建資金使用效率低下。近年來，國家為了擴大內需，拉動經濟增長，加大了對城市基礎設施建設的投入，各地方政府為了能多渠道地籌集城建資金，紛紛組建了城市投資公司，做為政府投資建設經營城市的載體，負責籌集、使用、償還城市基礎設施建設資金。但是就全國各地城投公司實際運營情況來看，其職能主要是作為政府向金融機構貸款，特別是向國家開發銀行貸款的工具，并沒有真正成為城市建設投資的主題。

4.收費機制和價格體系尚未形成以市場為導向的價格形成機制。長期以來，城市基礎設施行業的價格體系和收費機制具有社會福利性，從而忽視了它們的商業屬性，導致城市基礎設施行業提供的產品和服務價格不合理，嚴重影響了城市資源的合理配置。主要表現為:(1)大部分城建項目僅靠財政補貼方式維持日常運營，擴大再生產都是以政府撥款方式實現，這就導致政府建得越多，背的包袱就越重。(2)由于價格偏低，導致社會的過度消費需求，造成資源浪費，進一步加劇了城市的基礎設施緊張的矛盾。(3)政策性補貼原則不明確，方法不規范，缺乏激發企業加強管理、降低消耗、減少虧損的內在動力。(4)由于缺少投資收益的刺激，難以吸引外部資金的投入。雖然近年來城市基礎設施產品和服務價格調整步伐逐步加快，但由于價格形成機制不合理，難以標本兼治之效。

三、城市基礎設施建設的對策

1.努力實現投資主體多元化。根據城市基礎設施項目的性質和特征，對不同類型的項目進行區別管理，這就是項目區分理論。按照項目區分理論，將項目區分為經營性、準經營性和非經營性，對于不同類型的城市基礎設施，可以根據經濟學的產品或服務的分類理論，采取不同的投資主體。對于非經營性項目，也就是城市基礎設施中無收費機制、無資金流入的項目，是市場無效而政府有效的部分，這類項目投資主體應是政府。經營性項目是可通過市場進行有效配置的項目，投資的目的是利潤最大化，投資形成是價值增值過程，可通過全社會投資加以實現。這類項目的投資主體可以是國營企業，也可以是民營企業、外資企業。準經營項目是介于非經營項目和經營項目之間的，它是有收費機制和資金流入，具有潛在的利潤，但因其政策或者收費價格沒有到位等因素，無法收回成本的項目，附帶部分公益性，是市場失效或低效的部分。這類項目可通過調整價格使其成為經營性項目，由民營企業和外資企業投資；還可以政府適當貼息或通過政策優惠位置運營。城市基礎設施建設具有風險低、收益穩定的特點，對于那些尋找長期穩定收益的投資者來說，城市基礎設施建設為他們提供了一個新的投資機會。實行投資主體多元化后，徹底擯棄了長期以來政府包攬城市基礎設施建設，獨家經營的體制，有利于開放市場、促進競爭、打破壟斷、加快城市基礎設施建設;還有利于聚集社會各方資金投入城市基礎設施建設，有利于投資穩定增長，保持我國經濟持續快速發展。

2.拓寬城市基礎設施建設的運作模式。在投資主體多元化的前提之下，我國城市基礎設施建設的運作模式也相應地有所拓寬，其原則是逐漸減少政府的投資，引導市場投資量的提高最終使城市基礎設施的經營方式多樣化、經營原則商業化。主要有以下三種選擇模式:(1)國有經營。這種模式的主要運行特點是：政府投資并擁有產權，實行企業化運作，目前適合于具有純公共產品性質的自然壟斷行業。對于這些企業，在采用國有經營模式的同時，也必須實行政企分開，以防止自然的經濟壟斷導致行政壟斷。主要做法有:①實行與政府脫鉤的體制，并使企業的經營自主權與所有權分離，企業的任務是一按商業化進行時常運營；②要實行公司化的企業管理模式，使其具有獨立的經濟地位，真正成為市場的主體;③引入競爭機制和激勵機制，形成一定的內部壓力和外部壓力。(2)國有民營。這種模式的主要運行特點是:政府擁有產權，通過租賃、授權、特許經營來進行經營維護，把某一基礎設施項目的設計、建設、融資、經營和維護的責任轉給民營企業，使其在特許期呢一對這一項目擁有所有權和經營權。

采用國有民營這種模式建設城市基礎設施的很多，其中有兩種是在我國廣泛應用并取得較好的效果的:（1）BOT模式。BOT是指由項目所在國政府或所屬機構為項目的建設和經營提供一種特許權協議作為項目融資的基礎，由本國公司或者外國公司作為項目的投資者和經營者安排融資，承擔風險，開發建設項目并在有限的時間內經營項目獲取商業利潤，最后根據協議將該項目轉讓給相應的政府機構。BOT的核心是對國家的城市基礎設施項目的建設和經營進行民營化。BOT方式由國內外私營機構提供資金，投資城市基礎設施建設，政府只需要提供一些附屬性的擔保及優惠政策。這樣，在不增加政府財政支出的負擔的同時，又促進了基礎設施的建設。（2）TOT模式。TOT是指通過出售現有投產項目在一定期限內的現金流量從而獲得資金來建設新項目的融資方式。一般做法是東道國把已經投產運行的項目在一定期限內移交給投資者經營，以項目在該期限的現金流量為標的，一次性地從外商那里獲得一筆資金，然后可以用于開發建設新的項目；而投資者在約定的期限內擁有項目的經營權，通過該項資產取得的現金流量收回全部投資和合理的回報后，再把原來項目移交回東道國。它最突出的特點就是以現有資產項目為基礎，無需償還資金，因而風險較低。(3)私有經營。這種模式的運行特點是：允許和鼓勵私人企業通過直接投資建設或者以受讓、收購的方式進入競爭性非公益項目的市場。通過這種方式，一方面可以增加城市基礎設施產品的供給和服務，為城市基礎設施的建設貢獻力量；另一方面也可促進不同經濟成分的企業在競爭中共同發展。

3.應當建立起價格為主、輔以必要的政策性收費的價格體系。由于城市基礎設施的壟斷性，在一定區域內其生產供應常常是單一的，消費者難以有選擇的可能，所以其價格或收費不能由供應方單獨決定。同時，城市基礎設施具有一定的福利性和普及性，其產品或服務標準關系著大眾的基本生活水平和社會安全，其選擇也是一種公共權利，所以它的標準只能由社會或政府確定。

總之，城市基礎設施的價格機制改革應按照建立和完善社會主義市場經濟的價格機制要求，根據國家經濟狀況和市場環境、逐步引入市場競爭機制，從而不同程度地放開價格，建立起政府適當補貼、價格合理補償的新機制。