德國廢物管理立法的制度特色與啟示

摘要 自然資源的過度消耗和廢物排放引起環境退化與污染。資源節約利用和有效的廢物管理是循環經濟的應有之意。德國建立了以綠點計劃為代表的較為完善的廢物回收、循環利用系統，廢物再生利用率居世界首位，積累了發展循環經濟的有益經驗。德國廢物管理立法主要有以下制度特色和環境政策蘊涵：“與環境相協調”的環境政策導向，延伸生產者責任，政府與民間社會分工合作的廢物管理體制，生產者責任組織的成功運作，立法設定包裝物回收、循環利用的目標和時間表，一次性飲料包裝的強制性押金制度。

關鍵詞 循環經濟；廢物管理；社會自我管制；延伸生產者責任 ；優先事項

中圖分類號 F037；DF469 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2007）05-0143-05

20世紀90年代以來，德國、日本等發達國家開始把發展循環經濟作為化解環境危機、實現可持續發展的重要途徑。循環經濟是一種按自然生態物質循環方式運行的經濟發展模式，倡導人類經濟系統與環境和諧發展，目標是最佳生產、最適消費、最少廢棄。區別于傳統經濟活動的資源—產品—廢物的單向線性流程，循環經濟模式下的經濟活動是一個資源—產品—再生資源的閉環型流程，以資源閉路循環和能量多級利用為特征，以減量化、再利用和再生利用為原則。資源節約和廢物循環利用構成循環經濟的核心內容［1］。目前德國的廢物再生利用率居世界首位，城市生活垃圾和工業廢物再生利用率達50%以上，其中某些廢物種類的再生利用率更高，如包裝物（77%）、電池（72%）、書寫紙（87%）。德國綠點組織DSD創建的綠點標志已經在22個歐洲國家使用，以DSD為核心組建的“歐洲包裝物再生利用組織”（PRO EUROPE），在實施歐盟包裝物指令、消除成員國貿易障礙方面日益發揮舉足輕重的作用。這些令人矚目的成就與德國先進的廢物管理立法和公共政策密不可分。20世紀70年代以來，德國當局積極探索廢物管理的新途徑，完成了從末端治理向循環經濟的范式轉換。筆者試圖從德國的廢物管理法律框架的建立為切入點，分析其制度特色和環境政策內涵，以期有益于我國循環經濟法律體系建設。

1 德國廢物管理法律框架的建立

1.1 1972年《廢物處理法》

20世紀70年代早期，約5萬個垃圾場遍布德國，多數都是位于城郊的未經管理和控制的生活垃圾和商業垃圾的傾倒地點。由于垃圾滲漏對作為飲用水源的地下水的嚴重污染，政府不得不考慮政策調整，1972年制定了《廢物處理法》，主要目的是關閉無人管理的垃圾場，代之以集中的地方政府嚴密監管的垃圾場，此舉成功地把垃圾填埋場壓縮到300個。

1.2 1986年《廢物防止與管理法》

大型廢物處理廠的運行產生廢氣廢水，廢物的長途運輸也會引起不利的環境損害。隨著公眾環境意識的不斷增長，焚燒、填埋方式和新建處理廠受到民意強有力的抵制。德國政府環境政策的指導思想不得不從擴大末端治理能力轉向注重源頭削減和循環利用。相應的在立法中確立了廢物預防和再生利用優先于廢物處理的原則；規定了石油企業向消費者回收廢油，以環境友好的方式處理的義務——這是著名的“延伸生產者責任”的雛形。

1.3 1991年《防止和再生利用包裝廢物條例》及其修正案

1990年，德國政府制定了一個針對一次性聚乙烯飲料瓶的押金法。因為多數的德國飲料包裝都是可重復充填的，所以該法主要影響的是進口產品制造商的利益，因此歐洲國家的幾個產品制造商聯合向歐盟委員會投訴押金法構成隱蔽的貿易壁壘。歐盟委員會支持了外國制造商，裁定德國針對單一產品、材料適用押金制違法。陷于被動的德國決策者迫切感到制定綜合性包裝物管理法的必要性。

1991年6月12日生效的《防止和再生利用包裝廢物條例》，設定了雄心勃勃的包裝物強制性循環利用的系列目標，分兩個階段實施。第一階段，計劃到1994年1月回收全部包裝廢料的50%，第二階段是計劃到1995年6月，回收80%的包裝廢料，收集設施必須對被收集回的大部分材料進行循環利用。

該條例的最顯著的特征，是要求把包裝投入市場流通的制造者、包裝者、經銷者承擔回收和循環利用責任，從而大大減輕了地方政府處理廢物的負擔，還規定制造商和經銷商有權委托第三方替代履行回收利用義務。該條例1998年修正案，為處理包裝廢物設定了嚴格的先后順序，首要的是預防、減少包裝廢物產生；其次是舊包裝應當重復使用或再生利用；只有不能預防、重復利用和再生利用的包裝廢物才可以填埋和焚燒處理。

1.4 1994年《資源閉合循環和廢物管理法》

經濟手段的失敗是德國走向循環經濟之路的一個誘因。20世紀90年代早期，德國政府也曾嘗試通過向生產者收費的經濟手段來解決廢物處理問題，目的是增加末端治理的成本，抑制廢物產生量和鼓勵循環利用。但是該法案遭到產業界特別是可能需要支付巨額費用的利益集團的強烈抵制，因而最終被迫放棄了這一做法。

1992年在里約舉行的世界環境與發展大會加快了德國轉向循環經濟的步伐。德國環境部長Klaus Tpfer選擇資源節約作為廢物管理的新突破點，提出了資源閉合循環的概念，意即資源歷經生產、銷售、消費環節后作為二次原料繼續利用，始終處于閉合的經濟循環中，以替代主要的原生資源。

1994年德國頒布了廢物管理的綜合性立法《資源閉合循環和廢物管理法》，該法經過兩年的過渡期后于1996年生效。主要內容有：

（1）采用了與歐盟廢物指令相一致的廣義的廢物定義。廢物指該法附件一所列的所有類型的持有者放棄、打算放棄或被要求報廢的動產。一般而言，非經生產過程有目的制造出來的，或者產品生命周期終結時未能及時確定下一步具體用途的物質都視為廢物。

（2）申明立法目的是提升資源閉合循環的廢物管理、節約自然資源、確保廢物處理與環境協調。

（3）規定廢物的生產者、持有者和廢物管理各方應遵循的基本原則和應履行的基本義務。

1991年《防止和再生利用包裝廢物條例》和1994年《資源閉合循環和廢物管理法》開風氣之先，是循環經濟立法的基石。德國在此基礎上建立起較為完備的廢物管理法律制度。其他相關立法還有：《商業廢物條例》、《報廢汽車條例》、《污水污泥條例》、《廢木材條例》、《電池條例》、《廢電子、電器設備法》、《居住區廢物存儲和生物廢物處理設施條例》、《垃圾填埋條例》等。

2 德國廢物管理立法的制度特色

2.1 “與環境相協調”的環境政策導向

建設資源閉合型循環經濟社會，首先必須徹底改變“用過就丟棄”的毫無節制的消費至上理念。在德國廢物管理的立法和實踐中，處處體現崇尚環境友好、生態有益、可持續消費的制度定位。

《資源閉合循環和廢物管理法》第一條就開宗明義指出，立法目的是追求循環經濟、資源保護和與環境協調的廢物處理。并設定廢物管理的嚴格的先后順序：防止產生—再利用—處置（Avoid-recover-disposal）。廢物管理的原則、要求及其變通都是以最小化對環境和生態的不利影響為依歸。另外，在循環利用時，物質循環和能量回收兩種方式何者優先，也取決于何者更與環境協調。《包裝廢物條例》第一條也宣稱以避免、減少包裝廢物對環境的影響為立法目的。

2.2 “延伸生產者責任”——廢物管理政策的關鍵機制

“延伸生產者責任”（EPR）是瑞典教授Thomas Lindhqvist在1990年給瑞典環境部的一個報告中首次正式提出來的，是通過使產品生產者對產品整個生命周期——尤其是回收、循環利用、最終處置負責，達到減少產品的總體環境影響的環境目標的一種策略。

“延伸生產者責任”使得傳統的生產者責任向前、向后延伸。除了損害賠償外，還包括承擔產品回收、循環利用、最終處置的成本以及直接參與產品或產品環境影響的管理、提供所制造產品的環境特性信息等義務。

德國最早在廢物管理立法上實踐了延伸生產者責任，卓有成效地將全新的生產者責任概念融入它的《包裝廢物條例》、《資源閉合循環和廢物管理法》等立法中，并以“產品責任”概括之，使生產者責任內容得以進一步具體化：

（1）設計、制造、銷售的產品必須滿足可重復使用、經久耐用、使用后能夠安全地再生利用或以環境安全的方式處理的要求。

（2）在產品制造過程優先使用再生廢料或二級原材料。

（3）標明產品包含的污染物。

（4）通過產品標簽告知重復使用、再生利用的接收、押金支付安排等信息。

（5）接受回收的物品和使用后的殘余廢物，并進行再生利用或處理。

傳統的產品責任是指缺陷產品致人損害時生產者、銷售者承擔的損害賠償責任，是一種侵權的民事責任。解決的是“在消費者、零售商和生產者之間有效分攤產品故障及傷害的風險。” 德國廢物管理法上的產品責任［2］，不同于傳統的產品責任，不是違反民事義務的法律后果。主要關注產品環境風險的負擔，是解決廢物危機、實現環境外部性內部化的手段。具有法定性和行政強制性，相關規定的違反構成行政違法。EPR的落實是資源閉合循環廢物管理的關鍵。

2.3 政府與民間社會分工合作的廢物管理體制

德國的廢物管理體制實現了生產者、經營者、生產者責任組織、廢物再生利用和處理產業、消費者、地方政府回收利用機構、主管當局之間的分工合作和互動。

（1）政府主管當局被授權制訂有關條例規章，制定回收和循環利用的標準并強制執行；要對廢物循環的全過程實施監管，確保消費者便利地送回廢物；政府有責任提供信息咨詢服務、通過政府采購引領符合循環經濟要求的產品和再生材料消費行為；鼓勵企業開發創新性的替代包裝材料以及分類、循環利用廢料的先進技術，推進循環經濟發展。

（2）生產者和經營者對自己投入流通的產品承擔EPR。

（3）消費者的責任是協助義務人收集和循環利用廢物，不能隨意丟棄廢物。此外還包括承擔包含在價格中的回收利用成本。德國立法鼓勵消費者通過選擇環境友好產品為資源閉合循環創造需求，從而影響生產者行為。

（4）生產者責任組織是由生產者建立和治理的、處理與EPR有關的執行目標的個別責任的共同體，是基于自愿或基于立法組建的、非營利的第三方組織。當生產者個別履行回收利用和押金-返還義務不經濟、不可行時，生產者責任組織可以提供替代履行的協助。

德國當局通過給予事實上的經濟利益、法律程序上的便利、免除不利益，積極誘導社會自我管制。既節約了管制成本，又提高了管制效率。

2.4 生產者責任組織的成功運作

德國的《資源閉合循環和廢物管理法》和《包裝廢物條例》等都規定允許委托第三方代為履行產品責任。企業通過加入生產者責任組織得以免除產品責任。1990年9月28日，來自包裝材料和消費者產品產業的95個公司組成了德國的生產者責任組織——Dual System Deutschland AG，簡稱DSD。DSD是一個提供包裝廢物回收利用服務的公司，基本定位是代為履行EPR，與項目中的所有參與者——生產者、銷售者、廢物管理產業、地方政府公平合作。

DSD擁有綠點（green dot）標志。希望加入DSD項目的生產者、經銷商通過付費取得在其包裝材料上使用綠點標志的許可。由綠點系統回收和再生利用包裝廢物，免除個別企業的履行義務。DSD并不自行建立分類和再生利用企業，而是與專業的廢物收集、循環利用、處理企業訂立合同，委托代為履行義務。目前DSD的合作伙伴已達到700多家。伴隨歐盟一體化的努力，綠點標志目前已經被22個歐洲國家接受和使用。

德國政府對DSD的運營實施監管，從維護公共利益出發設定了某些限制，并對其與原有收集系統的銜接做了必要的協調安排。包括：

（1）設立全國性的賠償基金。

（2）設定常規的收集明細表，收集箱的設置要便于消費者利用。

（3）整合DSD與州和地方的公共廢物收集體系，使之一體化。

（4）強制達到法定的包裝物收集和循環利用目標等。

DSD的實踐表明，生產者責任組織以其組織能力和規模經濟優勢可以顯著降低成本、籌集資金、采用先進技術、與政府和公眾溝通，是生產者個別履行EPR的高效替代方式。

2.5 立法設定包裝物回收、循環利用的目標和時間表

在包裝廢物管理方面，德國法并不直接禁止某些包裝物如一次性飲料包裝的使用，僅規定生產者、銷售者負有回收利用責任，迫使企業考慮產品整個生命周期的環境風險，給企業、消費者以充分的自我選擇自由。同時，德國立法為各類包裝廢物的回收利用規定了法定的達標率和時間表，以增強強制性。

在《包裝廢物條例》中，每年各類包裝廢物的循環利用率，按重量計都要達到以下標準（1999年1月1日以后）：玻璃75%，馬口鐵70%，鋁60%，紙（紙板）70%，復合材料60%，塑料60%。

2.6 一次性飲料包裝的強制性押金制度

德國的環境政策素以嚴格、強硬聞名，面對歐盟其他成員國不斷的“貿易保護”指控，它依然堅定不移地實施一次性飲料包裝押金制度。2005年德國《包裝廢物條例》第三修正案頒行，宣布自2005年5月28日起，對非生態有益的礦泉水、啤酒和充碳酸汽軟飲料的一次性飲料包裝征收押金；自2006年5月1日起，押金制擴展適用到一切對生態不友好的一次性飲料包裝，而生態友好的一次性飲料包裝，如紙盒和聚乙烯包裝等則免于適用。

押金-返還制度本身糅合了政府管制和市場機制雙重因素。旨在以價格機制鼓勵使用可重復填充的飲料包裝，減少一次性包裝的使用和隨意丟棄一次性飲料包裝物的行為。據統計，在實施強制性押金的第一年，可重復填充使用的飲料包裝的市場份額上升了10%。

3 德國經驗的啟示

3.1 循環經濟立法應以“與環境協調”為政策定位

發展循環經濟就要更新觀念，倡導綠色設計、綠色消費、資源節約和清潔生產，摒棄傳統的人類中心主義倫理觀，追求人與自然的和諧共處。在廢物管理中，需要強化減量化和資源化相對于無害化處理的優先地位，“減量”不僅意味著最小化廢物產生量，還意味著經由安全有效的廢物管理，最小化不利的環境影響。廢物管理的政策選擇不以生產、消費、處理過程廢物產生量的多寡為唯一標準，同時應考慮廢物的環境影響。宏觀和微觀的環境決策都要追求對環境和生態的影響最小化，把“與環境協調的”作為循環經濟發展的指導思想。

3.2 建立政府與民間社會分工合作的合作管制體制

企業的經營產生大氣污染、水污染和有害廢物，個體消費決策也是外部性的根源。環境管制是解決環境外部性問題的主要對策，但管制的成本是龐大的，也并非總能產生令人滿意的結果?！罢ъ`與市場失靈是同等重要的?！保?］

臺灣學者詹鎮榮指出，為克服管制失靈，現代國家嘗試以“合作管制”代替公權力直接命令與禁止的單方高權手段成為一種潮流。即將部分國家責任分配于私人和社會，令其自我管制。這種社會自我管制具有自愿性和公益取向性，國家只提供正面或負面的誘因，私人保留是否為自我管制的選擇自由，目的在于透過私人實現公益。但是，社會自我管制有其局限，必須為私人經濟主體的自由決定設定最低限的法律規范框架約束，國家保留在自我管制失靈、公益目標無法達成時，采取積極矯正措施和直接介入的權力。

德國建立合作管制的實踐給我們的啟示是：一方面，實行社會自我管制，鼓勵自愿履行和生產者責任組織代為履行EPR，可以減少單純的命令強制手段，節約管制成本，避免政府過度干預。

另一方面，要通過適當的強制為社會自我管制設限。如果純粹依靠自我管制，就難以杜絕搭便車現象和無效率的結果，此乃環境問題的外部性使然。

以德國的生產者責任組織DSD為例，過去它一直受到搭便車的困擾——參與綠點計劃是自愿的，一些公司冒用綠點標志而不付費，甚至一度導致DSD發生財務危機。所以，1997年《包裝廢物條例》修正時加強了管制，要求不參與綠點項目的企業報告產生的廢包裝數量，并且其廢物處理須經獨立的第三方審計證明；授權DSD將未經許可使用綠點標志的企業訴上法庭。此舉使得DSD系統得以維持良性運轉。

此外，在法律中規定附期限的明確目標，才能為生產者履行EPR提供一種清晰的界定和有效的約束。只有立法才能保證任何收集、分類、循環利用的目標和時限的約束力。在廢物管理方面，依靠企業自愿履行只有在符合成本收益或至少是有競爭利益才是可行的，沒有適度強制，私人和企業一般不會情愿承擔循環利用的成本。有些國家對廢舊電池、廢舊汽車實行自愿回收利用后，回收率逐年下降，最后不得不重新實行強制回收就是一個教訓。

3.3 推進科技進步、發展環保產業是循環經濟的支撐點

發展循環經濟，需要雄厚的財力和先進科學技術支持，要考慮現有經濟技術的承載力。有美國學者指出，德國政府在某些時期不切實際的強制性回收利用目標制造了巨大的供需脫節，而供應并不能自動產生需求。就鋁、鐵而言，因為原材料價值高和相對低的處理成本，回收利用較可行，然而，像塑料廢物，回收利用面臨高的經濟技術障礙，不考慮處理能力的決策，容易造成產供銷的斷裂。［4］

德國非常注重經濟成長和環境管理中的技術貢獻因素，鼓勵新材料以及廢物再生利用的新工藝、新技術的研發。不是簡單否定塑料包裝的使用，而是通過科技創新突破瓶頸因素，不斷提高資源化比例，降低再生利用成本，使廢物處理能力的短缺得以緩解，廢物產業得以可持續的發展。并在此基礎上逐步提高回收利用目標要求，從而實現經濟增長的同時廢物產生量不斷降低，環境質量不斷改善，環保產業蓬勃發展的良性循環。

3.4 循環經濟的優先事項仍需深入研究

強制性押金制合法性之爭的關鍵，在于是否認同reuse相對于recycling的優先位階。

德國法上肯定了reuse對recycling的價值優位?！栋b廢物條例》規定，如果全國可重復使用的飲料包裝的份額連續兩年低于72%，對一次性飲料包裝實施的強制押金就會生效。由于臨界點被突破，2003年1月1日，德國宣布強制性押金制開始實施，德國環境部長宣稱，不如此則可重復充填使用的飲料包裝市場就會崩潰。

歐盟委員會則指控這一制度構成對進口飲料的歧視性障礙。此前德國已經遭遇兩起類似的訴訟。22個歐洲國家組成的歐洲包裝物回收利用組織PRO EUROPE在一份聲明中也表明了對德國押金制的反對立場。他們認為，現行一體化包裝廢物的收集、循環利用的體系，已經實現了包括飲料包裝在內的包裝廢物的高效收集、循環利用。在此背景下德國強制押金制的采用，缺乏環境和經濟的正當性，會造成三個方面的不利影響。

（1）負面的環境影響。實施押金返還，勢必需要另外建立獨立于現行體系的收集制度，增加運輸燃料消耗、交通擁堵和CO₂排放。而從保護環境的視角，可重復使用的包裝是否優越于可再生利用的一次性包裝也是值得懷疑的。

（2）負面的經濟影響。獨立運轉于其它包裝廢物回收利用體系之外的押金-返還系統，必然增加生產者的開支，最終導致產品漲價，還會對現有的回收利用系統構成威脅。

（3）阻礙了歐盟內部貨物自由流動。對使用一次性包裝的國外飲料產品構成歧視。

PRO EUROPE的聲明揭示了環境政策的兩難選擇：一次性使用的飲料包裝雖節約運輸成本但增加了資源消耗和廢物總量，可反復充填的飲料包裝雖可節約資源、反復使用，但是清洗和運輸也需要消耗資源，兩種選擇都有其價值合理性和弊端，誰更“與環境協調”？

筆者以為，作為發展循環經濟的基本原則，reuse 是否絕對優先于recycling還有深入研究的必要。無論如何，環境政策保持謹慎是必要的，對個案的成本-收益分析在此應當存有一席之地。

4 結 語

聯合國環境規劃署在《2000年全球環境展望概覽》中預言，“下個世紀對決策者的挑戰是制定適當政策鼓勵經濟生產部門以更有效、更合理、更負責任的方式使用自然資源，鼓勵消費者支持和要求這種改革，這樣全世界人民就能更公平地使用資源?！?21世紀的環境政策和立法應當體現生態價值的回歸，以“與環境協調”為出發點，在政府和民間社會之間建立一種互動的新型合作關系，提升環境管理的效能，公平分擔環境費用及分享其惠益，促進經濟、社會、環境的可持續發展。

(編輯：李 琪)

參考文獻（References）

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