和諧視域中農村五保老人的社會保護

摘要 五保老人是當前農村最特殊、最困難的群體，對他們的救濟是我國社會保障事業的重要內容。五保，其供養工作是保障困難人群基本權益、促進社會和諧的重要機制之一，是建設和諧社會的需要。對湖南部分農村的調研發現：五保老人物質供應不足、其他社會權利受到漠視，具有“孤、老、病、貧、弱”等脆弱性特質。必須把對五保老人的社會保護提升到人權保障的層次，由政府承擔第一責任人義務，通過構建完善的五保老人供養制度體系確保他們晚年的和諧生活，并在保障物質需求的基礎上擴充和保護其他社會權利。

關鍵詞 五保；脆弱性；和諧社會

中圖分類號 F323.89 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2007)05-0138-05

五保老人是當前農村最特殊、最困難的群體，如何解決這部分人的養老問題，關系到黨和政府在農村工作中的形象，關系到農村和諧社會的構建。早在農業合作化時期，我國就建立了農村五保供養制度，堅持對無勞動能力、無生活來源、無法定扶養義務人的老年人在衣、食、住、醫、葬（教）等方面給予保障，簡稱五保。隨著社會經濟的進步，我國農村五保救濟事業有了長足發展，1994年和2006年，國務院陸續頒布和修改了《農村五保供養工作條例》（以下簡稱《條例》），再次明確規定對于五保對象，應實施以下保障內容：①供給糧油和燃料；②供給服裝、被褥等用品和零用錢；③提供符合基本居住條件的住房；④提供疾病治療，對生活不能自理的給予照料；⑤辦理喪葬事宜。把農村五保養老的工作正式納入規范化、制度化和法制化軌道，為五保老人的老年生活特別是物質生活提供法制保障。但是，隨著農村經濟體制、生產管理方式的變化，特別是基層財政收入結構的變化，五保老人的供養工作面臨著許多新問題和新困難。

據初步統計，全國農村五保對象有570多萬人，現在已經納入到五保供養的有320多萬人，占應保人員的56.14%［1］。五保老人，由于在社會變遷過程中喪失勞動力優勢、缺乏收入積累、難以利用公共設施等因素，往往處于社會底層和邊緣。加之缺失正常家庭應有的成員結構，在無子無女事實面前，老年生活更加具有不確定性。

1 做好五保老人養老工作的現實意義

1.1 做好五保老人的社會保護工作是和諧社會的重要內容

黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干問題決定》，指出要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，著力發展社會事業、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創造活力，走共同富裕道路，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展。”和諧社會的核心是人與人的和諧、人與社會的和諧，前提是維護和實現社會公平與正義、促使經濟社會協調發展，讓全體人民共享經濟社會發展成果，從而形成一個全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會。社會保障制度是社會主義和諧社會的重要內容，構建社會主義和諧社會的過程同時也應是建立健全社會保障制度的過程。［2］五保養老制度能夠保證五保老人的公平待遇，消除五保老人的不安全感，起到社會平衡的作用，真正保障他們共享生存權和社會權，實現人與人之間和人與社會之間的和諧。

1.2 做好五保老人的社會保護工作是建設小康社會的重要議題

全面實現小康社會目標的重點和關鍵在農村，盡快解決農村貧困人口的溫飽問題，使他們過上小康生活，是我國全面建設小康社會的題中應有之義。由于受自然條件、自身能力等因素掣肘，五保老人群體具有很大的脆弱性，生活在孤苦伶仃的貧困狀態。這些問題都是我國農村反貧困實踐中的重大問題，對促進我國全面建設小康社會都具有重要的意義。如果無法保障五保老人這一數量巨大的群體的基本生活，那么小康社會的目標就不能完全實現，就會破壞小康社會的完整性，與社會主義本質屬性相違背。

1.3 后農業稅時代應對老齡化的切實要求我國人口老齡化與先期進入人口老年型的國家相比，具有老齡化發展快、老年人口數量大、地區不平衡、超前于社會經濟發展等特點。老年人對經濟供養和精神文化等方面需求的日益增長，必將給國家的經濟建設和社會發展帶來巨大挑戰。解決老齡問題，滿足老年人不斷增長的物質文化需要，實現老齡事業與經濟社會協調發展，促進社會公平和穩定是社會主義現代化建設一項重要而緊迫的戰略任務。［3］據統計，目前全國范圍內僅有4%左右的農村老年人獲得了“五保供養”資格。

稅費改革以前，對“五保老人”的供養主要建立在鄉鎮三提五統的基礎之上；免除農業稅以前，供養主要來源于農業稅，取消農業稅以后，供養資源如何對口轉嫁移交成為一個繼續解決的問題。以供糧為例，免除農業稅前主要是鄉鎮通過減免村組農業稅的方式鼓勵村組聯戶供應農村五保戶的基本口糧，免稅后這種供糧方式的基礎受到直接的沖擊，進而使五保口糧的供應問題即刻在免稅后凸顯出來。

為了全面了解“五保”老人的現狀，筆者組成調查組，于2005年8月就五保戶的生存狀況等問題，深入到湖南省長沙、株洲、湘潭三市進行實地調研。

2 調研的基本情況

本調查將研究目標確立為：以湖南省長沙、株洲、湘潭地區為樣本，調研了解該地五保老人的生活現狀、五保養老的需求與社會保護現狀，重點調查研究五保老人的生存特質，總結免稅后三地現行五保老人保障的現狀，提出五保老人社會保護的基本建議。

調查選擇湘潭縣、株洲縣和天元區、望城縣等三縣一區，共10個鄉鎮，200村（組）；共調查老齡村民（60歲以及以上）473位，其中普通農村老齡居民192位，五保老人281位（其中集中供養“五保”老人116位和分散養老五保老人165位）。五保老人占調查樣本比例為59.40%，集中供養五保老人和分散養老五保老人在所有被調查的“五保”老人中分別占41.28%、58.72%。

調查樣本的選擇采取隨機抽樣的形式，即先行確定好四個具有代表性的地區，然后隨機選擇轄區內的200個村組以及村組所屬鄉鎮的駐地敬老院，對村組內和敬老院的所有五保老人進行排查式問卷調查和訪談，這樣保證了問卷的真實有效性和訪談的深度性。

本項目綜合運用調查法、問卷法、訪談法、個案分析法、文獻檢索法、綜合法、歸納法、演繹法對“農村五保老人脆弱性”這一課題進行全方位研究。

3 不和諧：農村五保老人晚年生活的真實寫照

3.1 物質生活不和諧：行政法規意義中的政府失責

我國憲法第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”是五保老人依法獲得社會救濟的憲法依據。如若說憲法在五保供養的工作中沒有明確責任主體，那么《條例》則以行政法規的方式明確了供養責任，成為解決農村五保供養問題的政策依據。《條例》第五條則明確規定：國務院民政部門主管全國五保供養工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的五保供養工作。五保供養的責任主體自此具體化、明確化。但是就實際調研情況來看，五保老人的晚年生活并不見得得到了應有的保障，也就從側面反映了政府責任的缺失。按照《條例》所規定的保障內容，調查分別將現實情況中五保老人的“衣食住醫葬”保障情況反映如下本文引用數據如無特殊說明均出自吳曉林、牛磊撰寫的調查報告《“長株潭”地區農村五保戶養老現狀的調查與研究報告（2006年）》。：

(1)穿衣基本能自足，數年難見新衣面。五保老人雖然基本上能夠保證有衣服穿，但是，一年內買過衣服的只有27.40%，超過46.98%的五保老人5年以上沒有買過新衣服。表示不能保障過冬御寒衣服的占到了23.13%。過冬御寒的衣服大多來自于好心鄰居提供、遠房親戚提供和自己討要，曾經受過政府衣服救助的只占19.93%。

(2)食物基本能保障，吃肉是件奢侈事。分散養老的五保老人中，反映基本不能保證糧食供應的達到12位，占到了7.27%。自湖南省2005年完全取消農業稅后，敬老院的糧食來源也不同程度受到威脅，據湘潭縣河口鎮敬老院負責人介紹：截止到調查時間（2005年8月初），在院的25個五保老人只有5個已經由村組送來了糧食。農業稅免除以后，供糧形勢不容樂觀。吃肉是保證身體健康所必需的要素，也是衡量老人生活水平的一個重要指標，75.15%的分散養老的五保戶超過兩個月不能吃一次肉。

(3)住房能夠有其屋，透風漏雨是常事。集中供養的五保老人基本可以保證每人一間住房，部分養老院還配備浴室或公共浴室。分散養老的五保老人住房情況比較差。從住房性質來看土磚房占到46.06%，紅磚房25.45%，茅草房15.76%，還有12.73%的分散老人沒有住房或者流浪或者寄居棄房，在擁有住房的144個老人中，反映房子漏雨、透風等危房現象的占到78.47%，危房戶和無房戶共占81.21%。

(4)小病忍完大病拖，沒錢治病是大事。“醫”是五保養老的重要內容之一，是保證農村五保老人身體健康、安享晚年的重要保障。調查發現不論是五保老人還是普通老人，對于生病治療的態度能夠及時治療的老人只有12.4%，93.59%的五保老人選擇“小病忍，大病拖”這個選項。自己承擔醫療費用的占到了大部分，其中分散養老的五保老人（完全或者大部分承擔的）占有86.67%，集中供養完全由自己承擔醫療費用的占有65.52%。

(5)生前預備好棺材，一般自己備葬事。調查發現幾乎每家分散供養的五保老人都給自己準備好了木制或石質棺材，五保老人基本處于自葬階段。村干部告訴筆者：那些都是老人為自己準備的，村里沒錢給老人們買棺材；至于集中在敬老院養老的五保老人，則一般采用入院時由個人繳納500～800元錢作為保證金，死后則拿出來用以料理后事。

3.2 非物質生活不和諧：倫理道德圖式中的政府失責

五保老人的非物質生活是指除了“衣、食、住、醫、葬”以外的生活內容，它一般包括精神、心理生活和政治生活兩個方面。其中，精神、心理生活既受五保老人自身的人際交往情況規定，又受社會關懷的實施影響；五保老人的政治權利雖然同受《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》保護，但是鑒于五保老人行動不便、影響力不大甚至年老糊涂等因素，人們對他們是否參與選舉的考量往往局限于倫理道德范疇，這部分群體的政治參與行為在很大程度上受制于當地農村社區的道德選擇方式，而不是法治力量使然。與政治生活相比，精神、心理生活則更體現為一種徹頭徹尾的倫理關懷，因為至少到目前為止，對五保老人的精神心理供養似乎還沒有納入到政府救濟行為的視野。因此，對五保老人的非物質生活供養，我們所聚焦的很大一部分源于對傳統倫理道德追問。

(1)五保老人精神、心理供養處于自養階段。精神供養是老年人晚年生活的一個重要部分，但是分散養老的五保老人的精神和心理供養，在實際操作中很不完善。在回答“村組干部是否來看望慰問老人”這個問題時，只有15.15%的五保老人村干部能經常（平均2個月一次或更多）看望五保老人。調查發現農村村組尚沒有專門為老年人設立的娛樂場所和設施，大多數老人還處于精神、心理自養階段。所有被調查的分散無保護對象都將街頭聊天、串門作為主要的交流消遣方式，反映寂寞、無人交流的老人達到了58.18%。反映沒有消遣方式的分散五保老人達到了38.21%。

(2)五保老人政治權利受到漠視。選舉權和被選舉權是每個合法公民應有的基本權利，五保老人享受本地域內的選舉權利對于參與和影響地域相關政策、尋求對五保群體的有利資源有著重要作用。表示從來沒有參加過基層選舉的五保老人占21.14%，而偶爾參加過的超過了調查總數的一半，達到了54.76%；表示全程參加過的則只有24.10%。調查結果表明，在涉及選舉這個農村區域最大的政治活動中，五保老人是一個參與冷漠和容易被忽視的群體。

4 基本結論：“五保老人”具有脆弱性特質

“脆弱性（vulnerability）”，指的是欠缺經濟和生命安全保障措施的社會群體或成員，在面臨老齡、患病、傷殘和其他災害風險時的狀態。［4］由于五保老人缺乏年齡優勢、喪失勞動能力、缺乏子嗣供養、適應能力下降、沒有經濟收入，再加上社會缺乏必要而充足的社會救濟，導致該群體與普通農村老人相比更加脆弱。總體來說，“五保” 老人具有“孤、老、病、貧、弱”等五個方面的脆弱特質：

4.1 孤苦無依

集中養老的五保老人有配偶的比率是5.17%，單身率高達94.83%；分散養老的五保老人有配偶的比率是21.21%，單身率達78.79%。五保老人單身率達到85.40%。反映寂寞、無人交流的五保老人達到了58.18%。

4.2 年齡偏高

調查的五保老人65歲及其以下的占五保老人總數的57.30%，70歲以上的五保老人占總調查五保老人的42.60%。

4.3 體弱多病

人入老年特別是農村老齡人口，由于長年地體力勞動和營養不良，導致老年后不同程度地伴有不同癥狀，從患病（常見病）比例來看，集中養老的五保人口帶癥狀人口比例為97.41%，分散養老的五保老人帶癥狀人口比例為76.97%。

4.4 經濟貧困

五保老人群體基本上是處于純支出階段，很少有五保老人能夠在年末有贏余。調查的株洲市，給每個“五保”老人（2005年）的供養標準是每人每年只有300元，湘潭市標準為480元，長沙是840元。

4.5 生存能力偏弱“弱”是五保老人孤、老、病、貧等特質的綜合反映，也是“五保”老人在權利弱勢方面的綜合表現。在簡述“弱”這個特質的時候，有必要引入能力理論(capabilities)這個概念，阿瑪蒂亞·森(Amartya Sen)認為應該引入能力的參數來測度人們的生活質量。其核心就是，學者必須考察個人在實現自我價值功能方面的實際能力，因為能力不足才是導致貧困的根源［5］。馬爾科姆·吉利斯（Malkom. Gillis）認為指出：“人的基本需要是多種多樣的，但是大多數研究者認為它應包括下列方面的最起碼水平：營養、健康、衣著、住所和獲得個人自由與進步的機會”［6］ 。從能力上看，“孤、老、病、貧”的特質以及社會保障的缺位直接導致老人們生存的“弱質”特征。一旦風險來臨，老人便難以應付，更妄談發展權。

5 社會保護：農村五保老人生活和諧的根本訴求

5.1 必須強調政府在五保老人養老過程中的第一責任

(1)作為公共政策制定者的政府責任。農村五保供養存在的問題，其主要原因既不是經費渠道的改變或經費短缺，也不是轉移支付的方式問題。簡單來說，五保供養制度在這樣一個前所未有的有利形勢下之所以出現上述各種問題，是因為其本身的制度化建設滯后，以及缺乏一個相應監控和評估體系所致公共政策的本質特性是“公共性”，保護弱勢群體應該成為政府公共政策的基本著眼點。在五保養老這一關系公眾利益特別是困難群體利益的社會問題中，作為政策的制定主體，政府負有不可替代的作用。

(2)作為公共產品提供者的政府責任。為農民特別是弱勢農民（五保老人）提供基本而有保障的公共產品是我國改革發展新階段的客觀要求。統籌城鄉關系，重要的措施是為農民提供基本而有保障的公共產品，特別是為困難群眾提供保證生存權的公共產品。［7］要打破解決“三農問題”的制度性障礙，政府有責任、有義務為廣大農民提供基本而有保障的公共產品。我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。政府應該成為困難群體基本生活品的直接提供者。

(3)作為社會公正維護者的政府責任。社會公平正義是社會和諧的核心價值，制度是社會公平正義的根本保證。“加強對困難群眾的救助，完善城市低保、農村五保供養、特困戶救助、災民救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度。”是十六屆六中全會提出的重要任務，也是作為社會公正維護者的政府的重要職能。英國思想家霍布豪斯在論及國家職能時說：“國家的職責是為公民創造條件，使他們能夠依靠本身努力獲得充分公民效率所需要的一切。［8］五保老人的弱勢困境既是其自身條件使然，也是政府責任承擔不力的結果。保證五保老人吃穿住醫葬等基本需求，不但是維護社會正義的要求也是人道主義的起碼要求。

5.2 將對五保老人的保護提升到“尊重人權”的高度

“只有認為貧困是違背了人權，并且從這個意義上去廢除它，貧困才會最終消失。”因為“貧困總是違背社會權，一般情況下會違背經濟權，并且經常踐踏文化權，有時會違背政治權甚至公民權……它既是全部或部分否定人權的原因，也是其結果”。必須喚醒五保老人對于其基于人的本能而應該共同享有的平等的“生存權”意識，喚醒其由于實現人的本質而所要享受的人的尊嚴和抵制侵犯的需要的“社會人”意識，并從保護基本人權的高度對其實施保護。由于“公民基本權利的實現，與國家權力的積極作為密切相關。只有通過國家權力特別是國家司法權力的保障，才是真正意義上的保障”。鑒于五保老人脆弱性的表征，必須由政府直接擔負對其供養的責任，對構成“不作為侵權”而導致“應保未保”和“保障不力”等政府行為，要進行法律責任的追究，對五保老人進行司法救助。總之，對五保老人這個當前最弱勢、生活最無助的群體，能夠從保護其權利的角度出發，將他們的保障提升到人權層面來考慮，將為政府責任的承擔構架新的法規約束和倫理動力。

5.3 構建五保老人養老的社會保護制度體系

(1)適時建立和完善農村五保養老制度。無疑，農村五保老人在經濟上是貧困的，甚至在權利上也是貧困的。但是究其發生的重要原因在于市場失靈和政府失靈，換言之，在市場經濟條件下，由于機會等重要資源的缺失以及隨之而來的損壞性放大效應，使得五保老人這樣的群體越來越成為制度的邊緣群體。張德元在其文章中也分析到：“農村貧困，因為農村的制度貧困更重于經濟貧困。”體制障礙才是農村貧困、農民弱勢的根源。貧困問題的順利解決必須通過對勞動法、社會保障法、經濟法、環境法的法律制度的反思和重構及其它們間的精誠合作得以實現。由此，要根治中國農村的貧困問題，解決五保供養問題，還得從制度改革和制度建設入手。

適時建立和完善農村五保養老制度，重點在于要將農村五保供養制度納入整個國家的法制軌道，從而在法律的層面解決應保未保和敬老院的雙低難題，賦予五保老人通過法律渠道獲得五保供養的權利；抓好敬老院內部建設，建立和完善管理制度，提高工作人員素質。

完善的監督體系是農村五保養老工作制度的重要組成部分。法國憲政學家孟德斯鳩在其代表作《論法的精神》中指出：缺乏監督的權力將不可避免的產生腐敗。

5.4 適度保護五保老人的其他需求

人之所以為人并不是由于其生存權的實現，而是取決于其尊嚴的取得。把五保的概念與需求局限于政府制定的五保政策，一切以政府制定的衣、食、住、醫、葬范疇為衡量依據，會忽視五保老人的其他需求，例如五保老人同樣需要的日常照料、精神心理健康、同樣需要政治參與以保障自己權利，這些是否也應該納入保障范圍，是否應該受到更大關注值得整個社會反思。科恩和維爾斯等國外學者認為：人際關系對維持一般狀態下的良好情緒具有重要作用，不論個體是否處于應激狀態，良好的社會支持網絡會增加主觀幸福感；按照美國著名心理學家馬斯洛著名的需求層次理論，人的需求的發展趨勢也是從滿足衣食住行等基本生存需求向較高層次的精神需求的轉化。要實現“老有所依、老有所樂”，就需要在保證物質供養的基礎上，有條件的建立五保老人但精神和心理供養體系，承認和尊重五保老人的其他社會權利，才能真正實現單方的任務型壓力性救濟為人道式尊重型的社會保護。

致謝：該文調查除特別標注以外，基本是2005年8月中旬調研所得的數據，調查由吳曉林、牛磊、李?、何杰、戴正宜、徐問實施，得到了彭忠益教授、左高山副教授、劉學平副教授的指導，其中左高山副教授對該文的觀點有諸多貢獻。

(編輯：于 杰)

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