《中國２１世紀議程》的制定與實施進展

今年是世界環境與發展委員會《我們共同的未來》報告于1987年首次明確系統地提出“可持續發展”理念二十周年，也是聯合國環境與發展大會于1992年召開十五周年。聯合國環境與發展大會之后，中國政府于1994年率先在世界上制定出臺了《中國21世紀議程》，并將可持續發展作為國家的重大發展戰略之一，對中國的可持續發展起到了重要的推動作用。回顧我國制定與實施《中國21世紀議程》的歷程，總結我國走可持續發展之路的理論與實踐經驗，對于當前在新的形勢下進一步深化對可持續發展思想的認識，貫徹落實科學發展觀，建設社會主義和諧社會，在可持續發展領域國際合作中維護國家利益具有重要的歷史和現實意義。

1制定《中國21世紀議程》，實施可持續發展戰略

工業革命以來，特別是上個世紀，人類創造了前所未有的物質財富，社會文明獲得了飛速發展，但同時，人口劇增、資源過度消耗、環境污染、生態破壞等區域和全球性問題日益突出，嚴重地阻礙著社會經濟的發展和人民生活質量的提高，威脅著人類的生存和發展。

1992年6月，為了應對日益突出的全球環境問題，聯合國在巴西里約熱內盧舉行了“環境與發展大會”，183個國家的代表團和聯合國及其下屬機構等70個國際組織的代表出席了會議，102位國家元首或政府首腦親自與會。會議通過了《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》兩個綱領性文件，明確了可持續發展的核心理念和可持續發展戰略的行動計劃，同時還簽署了《氣候變化框架公約》等法律文件。《21世紀議程》的制定體現了人類對環境與發展問題的新認識、新思想，反映了各國對可持續發展的共識和最高級別的政治承諾，對世界范圍的可持續發展起到了巨大推動作用，成為全球可持續發展的重要里程碑。

聯合國環發大會之后不久，國務院決定由原國家計委和原國家科委牽頭組織有關部門、社會團體和科研機構編制《中國21世紀議程》。《中國21世紀議程》編制工作得到了聯合國開發計劃署的高度重視，編制和實施《中國21世紀議程》被列為與中國政府的合作項目。經過52個政府相關部門、300余名專家歷時18個月的共同努力，在廣泛征求國務院各有關部門和中、外專家意見的基礎上完成了制定工作。1994年3月25日，國務院第16次常務會議審議通過，并定名為《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，成為指導我國國民經濟和社會發展中長期發展戰略的綱領性文件。《中國21世紀議程》共設20章、78個方案領域，包括可持續發展總體戰略、社會可持續發展、經濟可持續發展和資源與環境的合理利用與保護四大部分。

1996年3月第八屆全國人大第四次會議把可持續發展正式確定為中國經濟和社會發展的兩大戰略之一。為了加強對《中國21世紀議程》實施的管理和協調，中國政府成立了由原國家計委和國家科委牽頭的跨部門的制定與實施《中國21世紀議程》領導小組及其辦公室。與此同時，中編辦批準成立了“中國21世紀議程管理中心”，承擔《中國21世紀議程》及其優先項目實施的日常管理，開展可持續發展領域的政策與戰略研究、地方試點、信息網絡建設、國際合作等相關工作。2000年，制定《中國21世紀議程》領導小組更名為全國推進可持續發展戰略領導小組，領導小組在《中國21世紀議程》基礎上，組織編制了《中國可持續發展行動綱要》，確定了21世紀初中國可持續發展的重點領域和行動計劃。

經過10多年的努力，中國實施可持續發展戰略取得了舉世矚目的成就，總體上看主要體現在以下四大方面：一是在經濟發展方面，國民經濟持續、快速、健康發展，綜合國力明顯增強，人民物質生活水平和生活質量有了較大幅度的提高，循環經濟理念正在逐步推廣，經濟增長模式正在由粗放型向集約型轉變，經濟結構逐步優化；二是在社會發展方面，人口增長過快的勢頭得到遏制，科技教育事業取得積極進展，社會保障體系建設、消除貧困、防災減災、醫療衛生、縮小地區發展差距等方面都取得了顯著成效；三是在生態建設、環境保護和資源合理開發利用方面，國家用于生態建設、環境治理的投入明顯增加，能源消費結構逐步優化，重點江河水域的水污染綜合治理力度得到加強，大氣污染防治有所突破，資源綜合利用水平明顯提高，通過開展退耕還林、還湖、還草工作，生態環境的恢復與重建取得成效；四是在可持續發展能力建設方面，各部門、各地方已將可持續發展思想納入了各類規劃和計劃之中，全民可持續發展意識有了明顯提高，與可持續發展相關的法律法規相繼出臺并正在得到不斷完善和落實。

2 緊密結合中國國情，廣泛開展可持續發展實踐

中國作為世界上第一個制定和實施21世紀議程的國家，一直在努力探索一條適合自己國情的可持續發展道路，并開展了卓有成效的工作。

2.1 將可持續發展思想納入國民經濟和社會發展計劃

在制定《中國21世紀議程》的基礎上，中國相繼頒布實施或修訂了一系列有關生態保護與建設的法律、法規。嚴格執法，強化法律監督。中國政府1998年制定了《全國生態環境建設規劃》，對國民經濟和社會發展計劃起到了指導作用；1999年中國政府決定實施西部大開發戰略，采取增加建設資金投入和財政轉移支付，加大金融信貸投入、實行稅收、土地和礦產資源優惠政策等五項措施，支持西部大開發。2000年12月中國政府又發布了《全國生態環境保護綱要》，提出生態環境保護的目標：到2010年基本遏制生態環境破壞趨勢和到2030年全面遏制生態環境惡化的趨勢。各部門和地方以不同的方式將可持續發展思想納入到各級政府國民經濟和社會發展計劃、規劃當中，并落實在具體的行動計劃上，如原國家經貿委實施的《綠色照明計劃》、水利部實施的《跨世紀節水行動計劃》、國家環保總局實施的《中國跨世紀綠色工程規劃》等；水利部、環保總局、農業部、林業局、海洋局等部門還分別制定了本部門的21世紀議程或行動計劃；這些部門的行動計劃，提高了可持續發展戰略的可操作性。在地方層面上，全國有25個省、自治區和直轄市制定了《中國21世紀議程》地方行動計劃或地方21世紀議程，如《山西21世紀議程》、《向貧困宣戰——貴州省貫徹實施中國21世紀議程行動計劃》、《安徽省可持續發展行動綱領》等等。

2.2 充分依靠科技進步，推動可持續發展

科技是實現可持續發展的堅實基礎。“九五”和“十五”期間，我國在基礎研究、高技術、科技攻關、科技基礎條件平臺等計劃中加大了對科技的投入，為緩解和解決我國的資源短缺狀況、抑制環境惡化、改善人類健康，實現可持續發展提供了強有力的支撐，主要體現在以下幾個方面：一是圍繞人口、資源、環境等領域的一些重大問題，開展了前瞻性、戰略性研究，為各級政府決策提供了科學依據；二是通過一系列技術政策與標準的制訂，提高了政府宏觀管理的能力；三是突破了一批重大關鍵技術，解決了一些可持續發展相關領域的重大問題；四是取得科技成果14 000多項，通過這些成果的應用和轉化，促進了相關產業的發展；五是建立200多個不同類型的示范區，形成了各具特色的區域可持續發展模式；六是在全國進行了科學普及和宣傳教育，提高了全社會的可持續發展意識。通過上述工作，有力地促進了可持續發展戰略的實施。

科技部于2002年8月制定并頒布實施了《可持續發展科技綱要》。《綱要》針對未來十年中國可持續發展的需求及面臨的重大科技問題，提出了“創新、協調發展”的方針和四個“相結合”的原則，指導中國的可持續發展科技工作。《綱要》突出了人口數量控制、健康與重大疾病防治、食品安全、水安全保障、油氣安全保障、戰略礦產資源安全保障、海洋監測與資源開發利用、清潔能源與再生能源、環境污染控制與生態綜合治理、防災減災、城市與小城鎮建設、全球環境問題等12個重點領域，以滿足可持續發展對科技的需求。《可持續發展科技綱要》作為中國政府代表團參加在南非召開的世界可持續發展首腦大會的主要材料之一在大會上交流，得到了國際社會的廣泛關注和好評。

2.3 不斷推進可持續發展試點示范工作

為了探索實施可持續發展戰略的政策、機制和發展模式，指導全國不同類型和規模的地區發展，科技部組織開展了建立國家可持續發展實驗區的工作。實驗區工作在兩個層面上展開，一是國家級實驗區，另一個是建立省級實驗區。實驗區類型包括特大城市的城區、中等城市、縣和農村城鎮。截止到目前，已建立國家可持續發展實驗區58個，省級實驗區77個，遍及全國90％的省、自治區、直轄市。1996年以來，國家級實驗區陸續實施可持續發展科技示范工程項目，通過科技項目的實施，逐步探索出實驗區“集約發展、統籌協調、合理布局、綜合提高”的新型發展道路。據不完全統計，2005年，實驗區的工業廢水處理達標率、工業廢氣處理達標率、工業固體廢棄物綜合利用率均在90％以上，分別超過全國平均水平4個、2個和35個百分點。實驗區可持續發展公眾參度高達80％以上，可持續發展的理念走進學校、走進工廠、走進社區，有力地促進了地方可持續發展工作，產生了如武漢市江岸區建設和諧社區的“百步亭模式”、河南竹林的小城鎮建設模式、實施“豬—沼—果”綜合利用的“廣西恭城模式”、利用民間資本推動社會事業的浙江“溫嶺模式”、推動公共參與和保護弱勢群體方面的北京西城區模式等一大批先進典型。同時，由原國家計委、原國家科委與聯合國開發計劃署合作，共同推動有八省八市參加的“地方21世紀議程試點”工作，形成了諸如河南南陽的“公眾參與區域可持續發展模式”、江西的“山江湖區域綜合治理模式”等一批具有輻射功能的示范工程和模式。2007年3月，科技部發布了《國家可持續發展實驗區“十一五”建設與發展規劃綱要》。提出實施“三大行動”和“五個率先”，即開展節約型社會創建行動、開展環境友好型社會創建行動和開展共創和諧社會實踐行動；為新形勢下可持續發展實驗區的建設和發展指明了方向。可持續發展實驗區工作開展以來，取得了良好的示范效果和積極廣泛的社會反響，可持續發展實驗區已經成為貫徹《中國21世紀議程》和可持續發展戰略的基地。

2.4 加強以可持續發展宣傳培訓為中心的能力建設

加強可持續發展能力建設，提高公眾和決策層的可持續發展意識是實施可持續發展戰略的重要內容。1996年，原國家計委、原國家科委、中宣部召開各大報刊主編會議，掀起了宣傳可持續發展戰略的熱潮。一些報刊設專版，開設省部級領導和專家的可持續發展論壇，電視臺開設專家訪談，制作電視記錄片，廣播電臺開設專題節目等。由時任國務院總理李鵬同志題寫片名的30集電視專題片《21世紀不是夢》，經過精心策劃、選材、實地拍攝，近一年時間完成，在央視和全國30個省電視臺同時播放，對宣傳可持續發展戰略產生了很大的推動作用。在大力宣傳可持續發展戰略的同時，部門和地方針對不同對象開展了多種形式的培訓活動。原國家計委、科委多次組織地方領導干部的綜合型培訓；中國21世紀議程管理中心先后組織了多次關于地方可持續發展能力建設、環境無害化技術、可持續發展信息網絡、國際合作等專題培訓。許多地方教育部門還針對中小學生開展形式多樣的可持續發展教育。

2006年，由科技部、國家發展和改革委員會、中國科學技術協會共同主辦了“走向可持續發展成就展”，宣傳我國在可持續發展理論與實踐方面的成果與經驗，集中展示了我國20年來全國各行業、各地區在貫徹落實可持續發展戰略和科學發展觀的成就。2006年是鄧小平同志為中國可持續發展研究會會刊《中國人口·資源與環境》題詞15周年。中國可持續發展研究會與《中國人口·資源與環境》編輯部在北京人民大會堂舉辦了“紀念鄧小平同志為中國可持續發展研究會會刊《中國人口·資源與環境》題詞15周年座談會”，并舉辦了“實施可持續發展戰略，推動和諧社會建設”的大型學術年會，對可持續發展戰略的實施效果起到了很大的宣傳作用。此外，中國21世紀議程管理中心、中國可持續發展研究會與中央電視臺海外中心合作，聯合拍攝了《為了美好明天》電視專題片，組織了十一家地方電視臺對全國可持續發展實驗區進行采訪、拍攝，并在央視四頻道《講述》節目連續播出，引起社會的廣泛反響。

2.5 積極開展可持續發展領域的國際合作

聯合國環境與發展大會以來，我國政府積極開展了可持續發展領域的多邊、雙邊和區域合作，得到了聯合國和許多國際組織及國家的支持。原國家計委、原國家科委、外交部和聯合國開發計劃署分別于1994年和1996年成功地召開了兩次《中國21世紀議程》國際高級圓桌會議，先后推出了兩批優先項目計劃。據不完全統計，該優先項目計劃的實施已累計吸引國際合作資金約15億美元。中國21世紀議程管理中心還先后開展了中歐環境管理合作計劃(EMCP)、中美可持續發展中心、聯合國人居署可持續城市計劃、中瑞地方21世紀議程合作、中歐／中英碳捕集與封存(CCS)合作研發等合作項目，推動在可持續發展領域的廣泛國際合作。在科技部、國家發改委、外交部等的指導下，開展了大量的“清潔發展機制(CDM)”國際合作項目，加強了在氣候變化領域的多邊和雙邊合作，通過相關國際合作項目在全國范圍內大力開展能力建設，加強應對氣候變化的能力。在與發達國家開展合作的同時，也與發展中國家開展了相關能力建設合作，十幾年來，菲律賓、越南、斯里蘭卡、老撾等發展中國家紛紛來我國學習交流制定與實施可持續發展戰略的經驗，為促進發展中國家在可持續發展領域的合作做出了應有的貢獻。在可持續發展領域開展的廣泛國際合作不僅對中國實施可持續發展產生了重要影響，為中國樹立了良好的國際形象，而且對促進全球的可持續發展做出了積極的貢獻。

3 深化認識，著眼全球，推進新形勢下的可持續發展工作

當前，可持續發展戰略的實施進入到了一個新的階段，黨中央提出了全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的宏偉戰略目標。同時，國際可持續發展的形勢在不斷變化，世界各國在可持續發展領域國際合作中的競爭也不斷加劇。在新的國內外形勢下，需要深化認識，著眼全球，以新的視角，站在新的高度部署和組織開展可持續發展領域的各項工作。

3.1 進一步深化可持續發展的認識，推進可持續發展邁上新臺階

黨中央提出的科學發展觀和建設和諧社會的戰略目標，是新時期我國社會主義建設的重大決策，為可持續發展戰略的實施注入了新的內涵，提出了更高的要求。在當前形勢下推進可持續發展戰略的實施需要從以下幾個方面進一步深化可持續發展問題的認識。

第一，從科學發展觀的高度，認識可持續發展的新內涵。用科學發展觀指導社會經濟發展是我國現階段發展的必然要求，科學發展觀拓展了可持續發展內涵，賦予可持續發展新的時代特征：一是以人為本的發展。就是以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，把人民群眾的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷提高人民群眾物質文化生活水平和健康水平，不斷提高人們的思想道德素質、科學文化素質和健康素質，創造人們平等發展、充分發揮各自聰明才智的社會環境，使最大多數人成為社會發展成果的支配者與享用者。二是全面、協調的發展。就是以經濟建設為中心，全面推進經濟、政治、文化建設，實現經濟發展和社會全面進步；三是可持續的發展。就是促進人與自然的和諧，實現經濟發展與人口、資源、環境相協調，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。四是統籌的發展。即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，實現各方面發展互相銜接、互相促進、良性互動。

第二，從構建和諧社會的角度，認識實施可持續發展戰略的意義。構建社會主義和諧社會是深刻認識我國發展的階段性特征，科學分析人與自然之間、人與人之間、人與社會之間影響和諧的因素后提出的重大舉措，是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務和全面建設小康社會的重大課題。和諧社會是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會，從建設和諧社會的角度看，實施可持續發展戰略具有非常明確的現實意義。一是要結合生態環境保護，實現人與自然的和諧，人類生存發展依賴于自然，也影響自然，如果只顧對自然無限制索取，其結果只能是制約人類自身的發展，只有在資源與環境承載力的基礎上發展，才能確保自然生態系統和人類社會系統的協調。二是要結合安定團結，實現人與人的和諧共處，也就是要縮小社會差距，實現社會公平，大力提倡扶貧濟困、平等友愛，使尊重人、理解人、關心人、信任人成為社會風尚，形成融洽和諧的人際關系。三是要結合社會公平，實現人與社會的和諧，大力加強社會建設，健全社會管理體制、機制，維護社會公平和正義，從而激發全社會的積極性和創造力。

第三，從發展循環經濟入手，認識實現可持續發展的途徑。發展循環經濟，是從根本上緩解資源約束、減輕環境壓力，實現經濟社會協調發展的重要途徑。要結合我國的發展國情，通過推動實現三個轉變，大力推進發展循環經濟，建設資源節約型和環境友好型社會，實現人口、資源與環境的協調發展。一是思想觀念的轉變。改革開放以來我國取得了世人矚目的成就。但與此同時，由于高速發展而引發的資源環境等問題也十分嚴重。必須轉變發展思想觀念，從單純向自然界索取資源，轉向研究開發各種可再生、可循環的替代資源，走以可持續發展發展為本質特征的循環經濟之路。二是生產方式的轉變。目前，我國大多數企業生產設備陳舊、工藝裝備老化、工業技術水平落后，綜合利用率低，再生資源回收和再利用率較低，已經成為企業提高經濟效益的重要障礙。要按照循環經濟本身的生態經濟發展性質，以“減量化、資源化、再利用”為原則，徹底轉變傳統式的“高投入、高消耗、高污染、低效率”的生產方式，促進工業企業生產方式邁上新臺階。三是發展模式的轉變。推動區域循環經濟試點示范，在重點行業和重點城市建立循環經濟的技術發展模式，通過替代技術、再利用技術、產業鏈接技術、零排放技術、立體生態農業技術等為循環經濟發展提供技術支撐。

3.2 密切跟蹤可持續發展國際熱點問題，切實維護我國的長遠利益

當前，國際可持續發展領域機遇與挑戰并存，形勢錯綜復雜，在新的國際形勢下，需要密切跟蹤全球可持續發展的熱點問題，積極尋求應對策略，切實維護國家安全和長遠利益。第一，當前國際可持續發展面臨著三大挑戰。一是全球變化等問題對人類生存的自然基礎造成嚴重威脅。以氣候變化、生物多樣性銳減等為代表的全球環境問題正在以驚人的速度損害人類賴以生存的自然生態系統，這些問題超出了單個國家的地域范圍，極大地增加了解決的難度，國際社會至今尚未找到切實有效的應對策略，人類自身健康和文明的延續的自然基礎受到重大威脅。二是國際可持續發展出現的新問題對各國社會經濟的發展產生深刻影響。“環境倫理”、“生態赤字”、“綠色GDP”以及“低碳經濟”發展模式的提出，集中反映了人們對自身生產和生活方式的深刻反思和價值觀念的深層次變化。各國為應對相關問題采取的各種政策措施對能源、交通、林業、農業等傳統產業產生了直接的影響，并造成一些產業的衰退和相關產業的誕生和發展，各國的經濟結構以及全球的產業分工發生了改變。環保NGO的政治功能增強，形成影響政治架構的新興力量，執政理念發生“綠化”，“生態政治”進入國家行政權力范疇，對各國原有的管理體系產生影響，使國家的政治結構發生變化。三是傳統的國家安全概念受到挑戰。環境糾紛、生態沖突成為國家間政治、經濟、外交乃至軍事沖突的誘因，危及地區和世界的和平與穩定，對國際政治、經濟新秩序的建立產生重要影響。環境安全被許多列入國家安全戰略的重要目標，“環境外交”成為各國維護國家安全的重要外交手段。

第二，國際可持續發展呈現出五大趨勢。一是有關國際制度安排迅速發展。《氣候變化框架公約》、《防治沙漠化公約》、《生物多樣性公約》、《持久性有機污染物公約》等全球性環境公約不斷出臺，并朝著“目標量化、規則細化、約束硬化”方向發展，對各主權國家的影響力和約束力不斷增強，從全球到區域再到雙邊層次的環境問題國際制度框架體系基本形成。二是可持續發展熱點問題進入世界政要優先議事日程。隨著全球環境問題的持續升溫，全球環境問題近年來成為國際社會和各國領導人關注的焦點，2005年“達沃斯世界經濟論壇”上約700名世界經濟界領導人通過投票確定的優先議題中，氣候變化在四十多項世界級議程中位居第三(僅次于貧困和公平的全球化)；同年舉行的”、“G8+5峰會”上，氣候變化問題更是被確定為會議的兩大主題之一。三是國際可持續發展領域的斗爭形成了國家間新一輪利益競爭和實力較量。國際可持續發展問題引發的國家利益矛盾錯綜復雜，有關國際公約的談判與博弈成為維護國家利益、抑制他國競爭力的重要手段。各國圍繞相關國際制度安排和規則制訂展開的政治、外交斗爭形成了國家間新一輪的利益競爭和實力較量。四是對國際可持續發展熱點問題的研究成為當今科技發展的重要前沿。隨著全球環境問題的研究不斷深入，促進了傳統學科的交叉融合，催生大量新學科的誕生，引領學科發展，全球變化相關新興學科發展的勢頭迅猛，孕育著新的重大突破，被喻為“可與19世紀的進化論和20世紀的板塊理論并稱的地球科學第三次革命”。五是全球范圍內可持續發展戰略的實施帶動相關技術和產業迅速發展。國際社會對臭氧層損耗的關注與研究，導致了臭氧消耗物質的限制生產甚至行業整體淘汰，引發臭氧消耗物質替代品產業的迅速發展。溫室氣體減排技術的推廣應用，加快了清潔能源技術、可再生能源技術、能效技術以及低碳技術在工業、農業、林業、建筑、交通、制造業等各行業的研發與產業化進程。

第三，積極尋求應對策略，切實維護國家長遠利益。在可持續發展面臨的新挑戰和趨勢下，我們要密切跟蹤國際熱點問題，加強相關重大問題的研究，及時提出應對策略措施，同時積極參與國際合作，為我國的和平發展與和諧社會建設營造良好的外部環境。一方面加強相關熱點問題的研究，發揮科技的支撐作用，滿足國家經濟和社會發展需求，滿足科技自身發展的需求，滿足國際公約談判的需求，以《國家中長期科技發展規劃綱要》實施為契機，大力推動可持續發展科技工作。另一方面，積極參與相關國際合作，在合作中突出國家目標，爭取主動、搶占先機，切實維護國家利益和國家安全；同時加強人才和智力的引進工作，充分利用相關國際機制引進國際資金、技術，“為我所用”，使國際合作服務于我國社會經濟發展的現實需求和長遠目標。

(編輯：劉呈慶)