電子政務(wù)資源整合與“一網(wǎng)式”應(yīng)用

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1009—2234(2007)04—0195—01

所謂電子政務(wù)是指借助電子信息技術(shù)而進(jìn)行的政務(wù)活動(dòng)。就是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將管理和服務(wù)兩項(xiàng)職能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)間和空間及部門之間的分隔限制，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)和全方位的、規(guī)范而透明的、符合國(guó)際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。

電子政務(wù)作為一個(gè)獨(dú)立的概念出現(xiàn)，是在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相對(duì)成熟和普及之后。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的成熟使得大量政務(wù)信息的實(shí)時(shí)共享和雙向交流在技術(shù)上成為可能，從而促使傳統(tǒng)的政務(wù)開(kāi)展方式發(fā)生了根本性的改變。電子政務(wù)的內(nèi)容非常廣泛，除了政府內(nèi)部的電子化和網(wǎng)絡(luò)化辦公這一基本的內(nèi)容之外，根據(jù)國(guó)家政府所規(guī)劃的項(xiàng)目來(lái)看，電子政務(wù)主要還包括政府間的電子政務(wù)、政府對(duì)企業(yè)的電子政務(wù)、政府對(duì)公民的電子政務(wù)等幾個(gè)方面的內(nèi)容。

一、電子政務(wù)現(xiàn)狀

(一)電子政務(wù)現(xiàn)狀

從2004年“電子政務(wù)年”以來(lái)，電子政務(wù)投資增長(zhǎng)率繼續(xù)保持兩位數(shù)。中國(guó)各級(jí)地方政府已經(jīng)普遍設(shè)立了公眾網(wǎng)站，電子政務(wù)的浪潮從國(guó)家部委一直延伸到縣級(jí)政府。我國(guó)電子政務(wù)體系的總體框架目前分為政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)。政務(wù)內(nèi)網(wǎng)到省。普遍意義上的電子政務(wù)建設(shè)是基于政務(wù)外網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)。因?yàn)閲?guó)家沒(méi)有做統(tǒng)一的安排和部署，各地政府都是自行規(guī)劃。網(wǎng)站是電子政務(wù)建設(shè)的第一考慮，之后是電子公文傳輸、辦公協(xié)同等網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用。在物理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成上包括：局域網(wǎng)(實(shí)現(xiàn)內(nèi)部工作流)、互聯(lián)網(wǎng)接入(實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上瀏覽、門戶網(wǎng)站)、基于互聯(lián)網(wǎng)VPN(實(shí)現(xiàn)辦公協(xié)同)、獨(dú)立的城域網(wǎng)(如山東、黑龍江)等等。相互獨(dú)立的功能體系導(dǎo)致資源極大浪費(fèi)和整體效率低下；相互獨(dú)立的管理體系使機(jī)構(gòu)重復(fù)、各自為政；相互獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)體系使“信息孤島”現(xiàn)象極其嚴(yán)重。由各體系的相互獨(dú)立導(dǎo)致的問(wèn)題：人力物力財(cái)力的浪費(fèi)，整體上信息資源不能共享，系統(tǒng)之間不能協(xié)同，電子系統(tǒng)服務(wù)功能弱化，電子政務(wù)建設(shè)綜合效能大打折扣。此外，由于國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃、方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各地政府建設(shè)過(guò)程中盲目性較大，新的類似問(wèn)題還在不斷出現(xiàn)。

在這種情況下，國(guó)內(nèi)很多省市都已經(jīng)把實(shí)施電子政務(wù)資源整合工作提到議事日程上來(lái)。廣省從2002年就開(kāi)始以建立省級(jí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為中心進(jìn)行資源整合；貴州省以“電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)”為基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)了大量統(tǒng)一的綜合應(yīng)用項(xiàng)目；山東省也以“王”字形統(tǒng)一架構(gòu)和政府綜合門戶網(wǎng)站群的方式對(duì)全省的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和應(yīng)用體系進(jìn)行了改造和規(guī)范；起步較晚、發(fā)展較慢的西藏目前也已制定了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通、共建共享的發(fā)展規(guī)劃；同樣起步較晚的黑龍江省，在充分考察論證了全國(guó)電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，采取“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推進(jìn)”的發(fā)展模式，在幾年時(shí)間內(nèi)，將全省的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源實(shí)施了有效的整合，成為全國(guó)電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展較快的省份之一。盡管在全國(guó)對(duì)資源整合工作認(rèn)識(shí)在迅速提高，但實(shí)際實(shí)施的效果卻不十分理想，絕大多數(shù)的省市電子政務(wù)資源整合的工作還都處于探索和起步階段，缺乏一個(gè)系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的理論體系和技術(shù)體系作為支撐。在這種情況下，對(duì)資源整合工作進(jìn)行系統(tǒng)的研究就成為迫切需要。

二、目前我國(guó)電子政務(wù)中存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)在信息資源的組織與開(kāi)發(fā)利用方面較為滯后，信息采集環(huán)節(jié)薄弱，缺乏對(duì)信息資源的深層次開(kāi)發(fā)，部門間信息資源共享不足、封鎖嚴(yán)重，信息資源社會(huì)化利用有限。相關(guān)專家指出，在電子政務(wù)規(guī)劃、資源共享以及整合方面，我國(guó)電子政務(wù)主要面臨以下四個(gè)問(wèn)題：

一是對(duì)電子政務(wù)本質(zhì)及全局性、創(chuàng)新性、風(fēng)險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足。如一些政府部門把全局性的電子政務(wù)項(xiàng)目視為本部門信息系統(tǒng)的延伸，仍停留在建設(shè)辦公自動(dòng)化和政務(wù)專網(wǎng)水平，對(duì)跨行業(yè)、跨部門信息共享缺乏足夠考慮，缺少對(duì)業(yè)務(wù)資源的共享與整合。

二是自覺(jué)或不自覺(jué)的強(qiáng)化了部門利益。對(duì)于跨部門共建的大型電子政務(wù)項(xiàng)目，由于共建單位的協(xié)作關(guān)系和工作模式不確定，資源共享和互連缺乏硬性規(guī)定，導(dǎo)致許多部門在建設(shè)方法上自覺(jué)或不自覺(jué)的強(qiáng)化了部門利益。

三是基礎(chǔ)建設(shè)落后。電子政務(wù)公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)中心等關(guān)系全局的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后于各部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，造成各部門信息化缺乏統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)化了縱強(qiáng)橫弱管理格局，弱化了國(guó)家對(duì)電子政務(wù)的總體布局和整合能力。

四是投融資渠道單一。目前，電子政務(wù)建設(shè)多依靠政府投資、建設(shè)，單一運(yùn)作模式，既造成電子政務(wù)建設(shè)資金緊張和項(xiàng)目建設(shè)、管理效率低下。

正是電子政務(wù)規(guī)劃、整合方面的不足造成了我國(guó)電子政務(wù)信息的重復(fù)輸入和多口采集，影響了數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性、一致性和正確性，不能實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)共享和反饋，并最終造成了政府決策支持和公共服務(wù)能力落后現(xiàn)狀。

針對(duì)以上問(wèn)題，國(guó)家有關(guān)部門近期即將出臺(tái)信息資源開(kāi)發(fā)利用指導(dǎo)意見(jiàn)。相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，推進(jìn)信息資源開(kāi)發(fā)利用主要是推動(dòng)信息公開(kāi)和跨部門的信息共享。如何打好信息資源管理基礎(chǔ)，建好政府內(nèi)網(wǎng)信息門戶，如何讓政務(wù)信息資源更加有效地為政府決策、為企業(yè)和公眾服務(wù)已經(jīng)成為各級(jí)政府與廣大IT廠商共同面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。而應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的關(guān)鍵在于整合。整合將是中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展歷程中不可繞過(guò)的一個(gè)階段。

三、電子政務(wù)資源整合方式及應(yīng)用

(一)電子政務(wù)資源整合方式

實(shí)施電子政務(wù)資源整合，必須有一個(gè)充分論證的、科學(xué)可靠的依據(jù)，這個(gè)依據(jù)就應(yīng)當(dāng)是電子政務(wù)工作整體的“頂層設(shè)計(jì)”。2005年，在電子政務(wù)已經(jīng)普遍取得階段性成果的時(shí)候，國(guó)務(wù)院信息辦提出了下一階段電子政務(wù)的首要任務(wù)是“抓好電子政務(wù)的頂層設(shè)計(jì)”。普遍認(rèn)為，業(yè)務(wù)和技術(shù)，是頂層設(shè)計(jì)的兩大范疇。頂層設(shè)計(jì)中所指的業(yè)務(wù)，不但包括業(yè)務(wù)職能、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程，還要包括業(yè)務(wù)體制、業(yè)務(wù)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)模式、業(yè)務(wù)布局等事情。頂層設(shè)計(jì)中所指的技術(shù)，主要是從全局和整體出發(fā)，對(duì)技術(shù)戰(zhàn)略、技術(shù)框架和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分析和定義，還包括為了減少重復(fù)建設(shè)，增加資源(業(yè)務(wù)需求分析、數(shù)據(jù)模型、軟件模塊、界面和網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)素材等等)重用性，以模塊化服務(wù)的形式，來(lái)定義政府所有的應(yīng)用系統(tǒng)。進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，就是圍繞著電子政務(wù)建設(shè)中上述業(yè)務(wù)和技術(shù)的種種問(wèn)題，用系統(tǒng)規(guī)范的科學(xué)理論方法，描述業(yè)務(wù)和技術(shù)的狀態(tài)，理清業(yè)務(wù)和技術(shù)中的各種關(guān)系，確定建設(shè)目標(biāo)，選擇和制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑和戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)。簡(jiǎn)而言之，“頂層設(shè)計(jì)思想就是一個(gè)地方電子政務(wù)總體規(guī)劃的具體化。”

頂層設(shè)計(jì)將對(duì)電子政務(wù)向縱深發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。一方面，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)可以將資源整合工作由“粗”到“細(xì)”。另一方面，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)還可以保證資源整合工作由局部上升到整體。如果沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，資源整合工作很容易產(chǎn)生“摳局部”的現(xiàn)象，局部雖然成功了，但整體還是有問(wèn)題。比如，政府和部門的網(wǎng)站數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享了，但專業(yè)部門已有的數(shù)據(jù)庫(kù)還是孤島；部門重復(fù)的信息化管理機(jī)構(gòu)合并了，但各自依賴的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用維護(hù)卻沒(méi)有了依靠等等。但如果做了科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行了全面的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，這些問(wèn)題都可以避免。

(二)電子政務(wù)資源整合的應(yīng)用

資源整合是一個(gè)系統(tǒng)性的工程。在實(shí)施資源整合的過(guò)程中，必須要有一個(gè)集成性的解決方案。這個(gè)方案，既要使硬件的網(wǎng)絡(luò)資源得到優(yōu)化，又要使管理、服務(wù)、辦公等傳統(tǒng)的行政行為方式得到優(yōu)化。整合的結(jié)果，不但要使政府的行政效能得到提高，也要使企業(yè)和公眾享受到切實(shí)的利益。“一網(wǎng)式”應(yīng)用符合這樣的要求，它是搞好電子政務(wù)資源整合的一個(gè)最重要的集成性解決方案之一。

“一網(wǎng)式”應(yīng)用包括一網(wǎng)式辦公和一網(wǎng)式服務(wù)，其技術(shù)實(shí)質(zhì)和應(yīng)用意義是一致的。結(jié)合現(xiàn)在信息技術(shù)水平和實(shí)際因素，真正的“一網(wǎng)式”包含兩層含義:大廳一網(wǎng)式(實(shí)體)和網(wǎng)站一網(wǎng)式(虛擬)。即大廳和網(wǎng)站都能提供一網(wǎng)式應(yīng)用。在互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站和行政服務(wù)大廳設(shè)置一個(gè)入口節(jié)點(diǎn)，分布式地集成各個(gè)政府部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的公共服務(wù)，用戶提交服務(wù)請(qǐng)求后，系統(tǒng)根據(jù)該服務(wù)的定義，啟動(dòng)各個(gè)業(yè)務(wù)部門的應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行處理，實(shí)現(xiàn)跨部門的協(xié)作服務(wù)。電子政務(wù)“一網(wǎng)式”應(yīng)用系統(tǒng)，能夠?qū)F(xiàn)有的各級(jí)各部門政府信息化系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)，以統(tǒng)一的面貌協(xié)同為社會(huì)提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)集中式監(jiān)控協(xié)調(diào)、分布式管理。實(shí)施的電子政務(wù)系統(tǒng)的模型主要設(shè)計(jì)見(jiàn)圖：

電子政務(wù)建設(shè)和資源整合的目的不但要提高行政效率和降低行政成本，還要為公眾和企業(yè)服務(wù)，“一網(wǎng)式”應(yīng)用適應(yīng)了這種需求。“一網(wǎng)式”應(yīng)用是電子政務(wù)資源整合較為成功的實(shí)踐之一，它集電子政務(wù)建設(shè)之大成，所有電子政務(wù)的可用資源，均可為其提供支持和服務(wù)。它是多個(gè)部門的網(wǎng)上職能、多領(lǐng)域的多項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的集合。其實(shí)質(zhì)就是職能和服務(wù)的集成、整合，既可以是流程的整合，也可以是內(nèi)容的整合。“一網(wǎng)式”是搞電子政務(wù)資源整合的最終選擇和最佳方式。