中國(guó)歷代戶(hù)籍治安管理制度溯源

摘要：中國(guó)是實(shí)行戶(hù)籍制度最早的國(guó)家之一，本文追溯了三國(guó)至唐宋時(shí)代的戶(hù)籍治安管理制度，旨在使當(dāng)代讀者明確，中國(guó)戶(hù)籍治安管理制度，是隨著社會(huì)的發(fā)展、歷代管理制度的演變而承襲發(fā)展起來(lái)的。

關(guān)鍵詞：戶(hù)籍；治安；制度；溯源

中圖分類(lèi)號(hào)：G119

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-7387(2007)03-0077-03

中國(guó)古代戶(hù)籍制度和現(xiàn)代戶(hù)籍制度從本質(zhì)上講沒(méi)有什么區(qū)別，它們都是為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治秩序和社會(huì)治安服務(wù)的。然而，恩格斯指出：“社會(huì)制度中的任何變化，所有制關(guān)系中的每一次變革，都是同舊的所有制關(guān)系不再相適應(yīng)的新生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。”古代社會(huì)，生產(chǎn)力低下，小的、供個(gè)人使用的勞動(dòng)工具，保守的生產(chǎn)技術(shù)基礎(chǔ)和小生產(chǎn)方式居于主導(dǎo)地位；商品經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)。自然經(jīng)濟(jì)是社會(huì)的基礎(chǔ)等，與這種封閉性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。古代社會(huì)的政權(quán)都是高高地凌駕于整個(gè)社會(huì)之上的強(qiáng)權(quán)政體，帶有極大的專(zhuān)制性、野蠻性和隨意性。

然而，封建社會(huì)的社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同時(shí)也表現(xiàn)在上層建筑方面，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理相對(duì)說(shuō)來(lái)要簡(jiǎn)單得多，某一機(jī)構(gòu)往往同時(shí)兼有多種職能。例如，不設(shè)置履行警察職能的專(zhuān)門(mén)的戶(hù)籍管理和治安管理機(jī)構(gòu)，在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)并不奇怪。下面，追溯三國(guó)到宋朝的基層治安機(jī)構(gòu)和戶(hù)籍制席的原形史略，可以見(jiàn)得它們是集多種職能于一身的。

三國(guó)至隋的基層治安組織概況

公元220年，(黃初元年)，到公元581年(開(kāi)皇元年)，中國(guó)歷史繼東漢末年激烈的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)之后，進(jìn)入了封建割據(jù)對(duì)峙的三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期。這一時(shí)期，是中國(guó)封建法律制度長(zhǎng)足發(fā)展的時(shí)期。三國(guó)兩晉南北朝各王朝統(tǒng)治者，為了鞏固政權(quán)、壯大力量，在動(dòng)亂中求得生存和發(fā)展，立法、行政、司法都進(jìn)行了編集工作。

當(dāng)時(shí)社會(huì)分工的不發(fā)達(dá)，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同時(shí)也表現(xiàn)在上層建筑方面，如戶(hù)籍管理的機(jī)構(gòu)往往同時(shí)兼有治安、行政，司法等多種職能。因而，三國(guó)時(shí)代不設(shè)置履行警察職能的專(zhuān)門(mén)的戶(hù)籍管理和治安管理機(jī)構(gòu)，而設(shè)置了基層戶(hù)籍治安機(jī)構(gòu)。其概況是這樣的：縣以下的基層組織，均沿襲漢制為鄉(xiāng)、亭、里三級(jí)機(jī)構(gòu)。

所謂鄉(xiāng)，為縣以下的行政組織，設(shè)有三老，掌教化，地位最尊，固定人員。設(shè)有秩，只在人口較多，面積較大，事務(wù)較繁之鄉(xiāng)設(shè)置，鄉(xiāng)戶(hù)五千戶(hù)置之，為不固定人員，由郡委任，其地位較高。設(shè)有夫，由縣委任，地位較低。與有秩職任相同，即聽(tīng)訟、收賦稅。游徼，系在鄉(xiāng)里捕盜賊，為治安工作人員。所謂亭，不是行政組織。是在縣尉的指揮下專(zhuān)管治安的機(jī)構(gòu)，設(shè)亭長(zhǎng)或亭侯以禁盜賊。所謂里，其組織是：百家為里，里有里魁，掌理百家事務(wù)，里以下為什伍。

史至?xí)x代，268年(泰始四年)，縣以下鄉(xiāng)的基層組織為里。五百戶(hù)以上置一鄉(xiāng)；三千戶(hù)以上置二鄉(xiāng)；五千戶(hù)以上置三鄉(xiāng)；萬(wàn)戶(hù)以上置四鄉(xiāng)。那么宋制，以五家為伍，伍長(zhǎng)主之；二伍為什，什長(zhǎng)主之；士什為里，里魁主之；十里為亭，亭長(zhǎng)主之。十亭為鄉(xiāng)，有鄉(xiāng)佐、三老、有秩、有夫、游徼各一人。史至齊、梁、陳各代，并沿宋制。所以終南朝之世，其基層組織，皆如秦漢。到了隋代，公元581年(開(kāi)皇元年)，縣以下的基層組織，令五家為保，五保為間，四間為族，置保正、閭正、族正等職。

唐代戶(hù)口登記與核查制度

唐初統(tǒng)治者親身經(jīng)歷了農(nóng)民起義迅速推翻隋王朝的過(guò)程，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)使他們認(rèn)識(shí)到：隨末法濫刑酷，是招致民變的重要原因之一。因此，他們十分重視建立和完善法制。

《大唐六典》是以唐朝現(xiàn)行各部門(mén)機(jī)關(guān)按卷分篇，包括中央政府和地方政府管理體制、機(jī)構(gòu)組織、職權(quán)、官員品級(jí)、編制員額、考課以及相關(guān)制度等方面都有明確規(guī)定。唐律是我國(guó)封建社會(huì)鼎盛時(shí)期的產(chǎn)物，它所確認(rèn)的規(guī)范完備周詳，涉及到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的兩個(gè)方面，將秦、漢以來(lái)占統(tǒng)治地位的法律思想和行之有效的立法、司法經(jīng)驗(yàn)加以制度化、法律化，使之更切合于地主階級(jí)的利益和封建專(zhuān)制主義中央集權(quán)制度的需要，成為一部具有代表性的完備的封建律典。

唐朝的戶(hù)口登記與戶(hù)籍核查制度也達(dá)到了頂峰。漢末以來(lái)。州、郡、縣三級(jí)制，地方機(jī)構(gòu)龐大，州郡體制混亂，出現(xiàn)“地?zé)o百里，數(shù)縣并置；或數(shù)不滿(mǎn)干，二郡分領(lǐng)”，以致“民少官多，十羊九牧”。于是，開(kāi)皇三年(583)，根據(jù)“存要去閑，并小為大”的原則，合并一些州郡，取消郡一級(jí)建制，改為州縣二級(jí)制。

唐代為了不斷完善戶(hù)籍治安基層組織，把縣以下的基層組織改為鄉(xiāng)、里兩級(jí)。所謂鄉(xiāng)一級(jí)是虛設(shè)的組織。所謂里一級(jí)是實(shí)際行使基層政權(quán)的單位。唐代規(guī)定：百戶(hù)為里，設(shè)里正；五里為鄉(xiāng)，設(shè)耆老。所謂五里官，指的是五個(gè)里正。他們是鄉(xiāng)中實(shí)際掌權(quán)者。所以，被看作是一鄉(xiāng)中的貴重人物。擔(dān)任里正者須具備一定條件。唐政府規(guī)定，里正系選勛官六品以下和富戶(hù)白丁清平強(qiáng)干者充當(dāng)。此后才為人們不愿干的一種差役。里正的職責(zé)。“掌按比戶(hù)口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役。”所謂按批戶(hù)口，就是查核戶(hù)口，加強(qiáng)對(duì)人民的控制。

唐代的戶(hù)籍管理制度很?chē)?yán)密。因?yàn)閼?hù)籍不僅關(guān)系到治安，而且還直接關(guān)系到均田制下居民的受田數(shù)額和國(guó)家的賦役征發(fā)。唐《戶(hù)令》規(guī)定：“諸戶(hù)籍三年一制。起正月上旬，縣司責(zé)手實(shí)、計(jì)帳，赴州依式勘造。鄉(xiāng)別為卷，總?cè)ǎ淇p皆注州縣(某鄉(xiāng))某年籍。州名用州印，縣名用縣印。三日內(nèi)訖，并裝璜。一通送尚書(shū)省，州縣各留一通。”釋?zhuān)簯?hù)令中明確規(guī)定戶(hù)籍編造的時(shí)間是每三年一次，負(fù)責(zé)編定的衙門(mén)是州，戶(hù)籍的編排是以鄉(xiāng)為單位，編好以后，繕寫(xiě)一式三份，州、縣各留一份，報(bào)送尚書(shū)省一份。

那么，州衙門(mén)是依據(jù)什么來(lái)編定戶(hù)籍呢?依據(jù)就是令所屬各縣報(bào)送手實(shí)和計(jì)帳。手實(shí)和計(jì)帳是編造戶(hù)籍的依據(jù)。而里正在編造戶(hù)籍工作中的職責(zé)就是收手實(shí)，造籍書(shū)。《新唐書(shū)·食貨志》：“里有手實(shí)，歲終，具民之年與地之闊狹為鄉(xiāng)帳。”手實(shí)是牒狀一類(lèi)的文書(shū)，用于下上。《戶(hù)令》中所指的手實(shí)，是民戶(hù)申報(bào)戶(hù)口的文書(shū)。元稹在《同州奏均田狀》中把民戶(hù)申報(bào)手實(shí)，稱(chēng)之為“自通手實(shí)狀”。

而申報(bào)戶(hù)口手實(shí)有如此規(guī)定：1、民戶(hù)在申報(bào)手實(shí)時(shí)要注明戶(hù)主，并且都要以戶(hù)主的名義呈報(bào)。確定民戶(hù)的戶(hù)主，是編造戶(hù)籍的一項(xiàng)重要內(nèi)容。所以，準(zhǔn)當(dāng)戶(hù)主，關(guān)系到受田數(shù)額與課役的征免。2、手實(shí)的主要內(nèi)容為家口、年齡、田地。唐代的戶(hù)籍特別重視人口和年?duì)睿诰幵煊?jì)帳之前，還要對(duì)手實(shí)中的人口年?duì)睢皥F(tuán)貌”核實(shí)。田地是受還土地的依據(jù)，也得開(kāi)列清楚。至于居宅等資料，不在戶(hù)籍上登載，只是作為評(píng)定戶(hù)等的依據(jù)。3、戶(hù)主在手實(shí)上要保證內(nèi)容屬實(shí)。出土的貞觀、載初年間的手實(shí)，末尾大都寫(xiě)有保證詞：“若后虛妄，求受重罪”，“如后有人糾告。隱漏一口。求受違敕之罪”之類(lèi)。這反映唐政府有允許糾告手實(shí)不實(shí)者的規(guī)定。

所謂計(jì)帳，每年底，里正根據(jù)手實(shí)中居民自報(bào)的年齡及田地面積，編成簿冊(cè)，名為計(jì)帳。計(jì)帳每年一造，造時(shí)要進(jìn)行“團(tuán)貌”。其辦法如延載元年(694)敕文所說(shuō)：“諸戶(hù)，口計(jì)年，將人丁、老疾、應(yīng)免課役及給侍者，皆縣親貌形狀，以為定簿。一定以后，不得更貌。疑有奸欺者，聽(tīng)隨時(shí)貌定，以付手實(shí)”。

戶(hù)的評(píng)定是編造戶(hù)籍的一項(xiàng)重要工作。編造戶(hù)籍，還在戶(hù)籍中注明戶(hù)等。唐代戶(hù)等分九等：上上等、上中等、上下等、中上等、中中等、中下等、下上等、下中等和下下等。唐代戶(hù)等評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)財(cái)產(chǎn)、丁口兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)譜寫(xiě)的。由縣令與城鄉(xiāng)父老一起評(píng)定，再由縣司制成九等定簿。上報(bào)于州，經(jīng)州司復(fù)核認(rèn)可，注明在翌年編造的一式三份的戶(hù)籍簿上。評(píng)定戶(hù)等時(shí)間，據(jù)《唐六典‘尚書(shū)戶(hù)部》規(guī)定：“每定戶(hù)以促年子、卯、午、酉，造籍以季年丑、辰、未”。與編造戶(hù)籍的時(shí)間一樣，也是三年一次。不過(guò)，評(píng)定戶(hù)等要比編造戶(hù)籍早一年。

所謂課戶(hù)，戶(hù)籍簿中還要注明是否課戶(hù)。《通典·食貨志》中的“丁中”條，引武德七年(624年)令：“男女始生為黃，四歲為小，十六歲為中，二十一為丁，六十為老。”擔(dān)負(fù)課役的丁口為課丁。凡戶(hù)內(nèi)有課口者，稱(chēng)為課戶(hù)。

所以戶(hù)籍薄就是根據(jù)手實(shí)、計(jì)帳、戶(hù)等定簿而制成的。其內(nèi)容首列戶(hù)主姓名，次列男女人口，姓名，年齡，與戶(hù)主關(guān)系，各男口下，注明是丁，還是中、小、黃。各女口下，注明是丁妻，還是寡妻妾。在戶(hù)主名下注明戶(hù)等，是否課戶(hù)，及現(xiàn)時(shí)是否在負(fù)擔(dān)課役。丁口項(xiàng)目之下，還載明應(yīng)受田若干。在實(shí)行均田制期間，更詳細(xì)載明應(yīng)受田若干，已受田若干，其中口分、永業(yè)、院宅各若干。

里正，有調(diào)查了解本里戶(hù)口變動(dòng)情況并向上級(jí)申報(bào)的責(zé)任。在戶(hù)籍工作中要嚴(yán)格遵守下述規(guī)定：

首先是嚴(yán)禁漏報(bào)戶(hù)口。凡漏報(bào)戶(hù)口(脫戶(hù))者，家長(zhǎng)，徒三年；脫產(chǎn)及虛報(bào)年齡，以逃避課役的，徒一至三年。里正和州縣長(zhǎng)官也依所轄地區(qū)脫漏戶(hù)口的多少，處以笞刑到三年徒刑。如，里正和主管官吏妄自脫漏戶(hù)口以牟取私利的，以枉法論，處徒、流、直至加役流。其次是禁止“相冒合戶(hù)”。應(yīng)該負(fù)擔(dān)課役的丁口，如果利用疏遠(yuǎn)的親屬關(guān)系，把戶(hù)口報(bào)入免役戶(hù)中云，以逃避課役，犯者處徒刑二年。沒(méi)有課役負(fù)擔(dān)的人，為了“資蔭贖罪”而相冒合戶(hù)的，其情況比逃避課役為輕，但也要減二等論罪。里正以上的主管官吏知情不報(bào)者與同罪。三是限制析戶(hù)分居。由于財(cái)產(chǎn)和丁口的多少，是決定戶(hù)等高低的標(biāo)準(zhǔn)，人們就用分戶(hù)異居的辦法來(lái)分散財(cái)產(chǎn)和丁口，以降低戶(hù)等，減輕課役的負(fù)擔(dān)。

其次唐政府對(duì)分戶(hù)有所限制：一是凡是祖父母、父母在，而子孫“別籍異財(cái)”者，處徒刑三年。但對(duì)于要求分戶(hù)而自愿不降低戶(hù)等的，政府可以允許，因?yàn)檫@樣不影響國(guó)家稅收。二是政府對(duì)于遵守法令不分戶(hù)的則給予一些優(yōu)待：天寶元年(742)，唐玄宗敕令州縣查勘，一家有十丁以上，允許免除兩丁徭役，五丁以上允許免一丁徭役。

第三是唐代臨時(shí)戶(hù)口和外出人員報(bào)告制度：一是唐代在里中推行鄰保制度。規(guī)定“四家為鄰，四鄰為保”。平常有遠(yuǎn)客來(lái)止宿，以及保內(nèi)有人外出，必須告訴保長(zhǎng)。二是里正對(duì)于要求離開(kāi)本鄉(xiāng)外出的人，有責(zé)任根據(jù)民司的規(guī)定進(jìn)行調(diào)查。按規(guī)定離鄉(xiāng)外出，必須申請(qǐng)過(guò)所(通行憑證)，并且有嚴(yán)格的審批手續(xù)，須要通過(guò)里正及有關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查。里正，調(diào)查的內(nèi)容包括外出人的戶(hù)等。奴婢是否有籍，本人外出后何人代承其戶(hù)，驢馬及奴婢的來(lái)源等幾個(gè)方面。關(guān)鍵在于戶(hù)口的閱實(shí)和賦稅是否有人代為承擔(dān)。調(diào)查清楚之后，就調(diào)查的內(nèi)容開(kāi)具證明申報(bào)上級(jí)官司，官司再根據(jù)調(diào)查證明的情況進(jìn)行審批，然后決定是否給予過(guò)所。

宋代戶(hù)籍治安的保甲制度

唐末黃巢領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民大起義，沉重地打擊唐王朝的統(tǒng)治。各地藩鎮(zhèn)勢(shì)力趁機(jī)擴(kuò)張地盤(pán)，攻伐稱(chēng)雄，在黃河流域相繼出現(xiàn)了“五代”；在長(zhǎng)江流域和長(zhǎng)江以南的地區(qū)，先后建立了10個(gè)封建割據(jù)政權(quán)。公元960年，掌握后周軍政大權(quán)的趙匡胤，通過(guò)兵變奪取了后周政權(quán)，而建立了宋王朝——北宋。北宋王朝的統(tǒng)治者，憑借軍事實(shí)力，對(duì)各割據(jù)政權(quán)采取了各個(gè)擊破的策略，經(jīng)過(guò)20年的戰(zhàn)爭(zhēng)，基本上結(jié)束了中國(guó)歷史上第二次大分裂的局面。宋王朝建立之后，面臨削弱割據(jù)勢(shì)力，鞏固國(guó)家統(tǒng)一，恢復(fù)社會(huì)安定，重建封建經(jīng)濟(jì)等等一系列問(wèn)題。進(jìn)而“強(qiáng)干弱枝”，達(dá)到集權(quán)中央的對(duì)策。

王安石創(chuàng)立保甲法制度的用意，就替代了北宋前期鄉(xiāng)、里的基層戶(hù)籍治安組織。

保甲之名，始于北宋王安石的保甲法。王安石的保甲法有其特殊的內(nèi)涵，它既有連坐相保的檢察作用，也包括兵農(nóng)結(jié)合的抽丁、訓(xùn)練的軍事職能。而后世統(tǒng)治者所實(shí)行的保甲制度，往往只有“連坐相保”的作用。這樣的保甲，并不始于王安石，實(shí)始于商鞅的什伍連坐，只是當(dāng)沒(méi)有保甲之名罷了。

保甲法是王安石變法的內(nèi)容之一。保甲法推行之后，保甲制度就替代了北宋前期的鄉(xiāng)里組織。王安石之所以要以保甲制度來(lái)取代鄉(xiāng)里組織，其用意是：

一是以職役管理鄉(xiāng)里行政的制度，以至于整個(gè)役政有很大的弊病，須要改進(jìn)。北宋規(guī)定，九等民戶(hù)中，下五等戶(hù)一律免役。但大地主、官僚都有免役特權(quán)，考中進(jìn)士的人家，在衙門(mén)中有職務(wù)的人家，就連太常寺的樂(lè)工之類(lèi)也都有免役特權(quán)。此外、僧、道、女戶(hù)、單丁以及城市中的市民和商賈都可以免役。這樣一來(lái)，各種差役部落在地主階級(jí)的中下層和比較富裕的白農(nóng)身上了。在各種名目的差役中，負(fù)擔(dān)最重的衙役，他所押送的官物或看守的倉(cāng)庫(kù)，遇有喪耗損失，必須照數(shù)賠償，常因此破產(chǎn)。其次是里正，如遇鄉(xiāng)里有無(wú)力納稅的，或稅戶(hù)逃亡，他們都得選墊付或代為交納，常因此傾家蕩產(chǎn)。這個(gè)役法上的弊病，王安石另用免役法來(lái)糾正。一年輪換一次。應(yīng)役期內(nèi)，免納役錢(qián)十五貫。壯丁由不納役錢(qián)的下等戶(hù)充當(dāng)。

二是為了強(qiáng)化治安鞏固封建秩序的需要。為了鎮(zhèn)壓盜賊，鞏固封建秩序，王安石的對(duì)策是把民戶(hù)編組起來(lái)，使之連坐相保。他認(rèn)為，“民所以多僻，以散故也。故‘上失其道，民散久矣’。保甲立，則亦所以使民不散也，則奸究固宜少”。

三是打算通過(guò)保甲的教練，把募兵制過(guò)渡到征兵制。他的理想是恢復(fù)前代實(shí)行過(guò)的兵民不分離的征兵制度。不論是民兵還是此后應(yīng)征入伍的的士兵，完全不該再在他們的臉面或手臂上刺字，而應(yīng)用禮儀來(lái)教育他們，使他們知道自重，以革除長(zhǎng)期以來(lái)募兵的“無(wú)賴(lài)奸滑”的積習(xí)，以提高軍隊(duì)的素質(zhì)。

四是征兵制到募兵制的逐步過(guò)渡，可以為國(guó)家節(jié)省大量的軍費(fèi)開(kāi)支。

從以上情況看來(lái)，王安石制定基層治安制度保甲法的用意，除了有鎮(zhèn)壓盜賊，強(qiáng)化封建統(tǒng)治之外，還是包含有節(jié)省養(yǎng)兵耗費(fèi)，革除募兵積弊，使全國(guó)壯丁之半都練習(xí)戰(zhàn)陣，以擴(kuò)大戰(zhàn)士數(shù)量，這對(duì)抗御外敵、改變北宋積弱狀態(tài)等，是具有積極意義的。自然，保甲法的推行，是在神宗的支持下得以實(shí)施的。

但是，元祜時(shí)期保甲制度變革了。元豐八年(1085)三月，神宗逝世，其子哲宗繼位時(shí)，不滿(mǎn)10歲，由神宗之母宣仁太后以太皇太后的身分垂簾聽(tīng)政，執(zhí)掌朝政。她是宮庭內(nèi)部反對(duì)新法的主要人物。執(zhí)政后首先把司馬光、呂公著等保守派元老大臣召回京師，命他們“以復(fù)祖宗法度為先務(wù)。”于是，五月司馬光入朝，任門(mén)下侍郎，七月呂公著被任命為尚書(shū)左丞，追隨司馬光的王巖叟被任命為御史。在神宗去世的當(dāng)年四月，尚未入朝的司馬光就上疏，乞罷保甲，力主恢復(fù)弓手、壯丁、耆老之制，并竭力主張先行廢除對(duì)于保下的集訓(xùn)制度的一團(tuán)教。保守派指責(zé)保甲法的缺點(diǎn)，目的是要廢止它。所以在宣仁太后執(zhí)政時(shí)期，各路保甲，多停頓不辦，就連過(guò)去的防盜職能也不再多所過(guò)問(wèn)，所以這時(shí)期是保甲法的廢棄時(shí)期。

以上追溯了三國(guó)至宋朝的基層治安機(jī)構(gòu)和戶(hù)籍制度的原形史略，可以見(jiàn)得，那時(shí)的基層治安組織是集多種職能于一身的。封建社會(huì)的國(guó)家，對(duì)社會(huì)管理的基層戶(hù)籍治安機(jī)構(gòu)，同時(shí)兼有戶(hù)政、治安、行政、司法等多種職能。這正如恩格斯所指出的那樣，社會(huì)制度中的任何變化，所有制關(guān)系中的每一次變革，都是同舊的所有制關(guān)系不再相適應(yīng)的新生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。