強化部門預算審計監督的對策

［摘 要］ 加強對部門預算執行的審計監督，是完善部門預算，提高財政管理水平、提高預算資金利用效益的有效途徑。本文針對部門預算在執行中存在的問題，提出了完善部門預算審計監督的對策，通過對部門預算執行情況的審計監督，保證預算執行的嚴肅性和保證國家宏觀經濟目標的實現。

［關鍵詞］ 部門預算；審計監督；對策

［中圖分類號］F239.45［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2007）04-0003-02

部門預算是我國公共財政框架體系的重要組織部分，其執行的優劣直接影響著財政資金使用的經濟性、效率性、效果性。對財政預算執行審計是法律賦予審計機關的基本職責，從多年來的審計實踐中發現，部門預算在執行及管理工作中還存在著一些薄弱環節，因此，需要強化部門預算執行審計工作。

一、部門預算執行中存在的主要問題

目前我國各級財政預算的編制比較粗糙，財政預算的編制、執行、結果等透明度不高，年中增加或調整預算的隨意性大，人為的因素多。

1. 財政部門編制的部門預算草案過粗，不利于管理

從理論上講，通過編制部門預算，使政府和財政部門全面掌握部門各類資金的收支以及安排使用情況，但是由于現實財源財力不允許，搞部門預算只是做做樣子，走走形式，所以部門預算大多還是由財政部門代編的。財政部門對預算部門的收支情況了解不細致，對一些未納入預算管理的行政性收費或預算外收入，如：規費收入、資產租賃收入等等，在編制部門預算時往往不予考慮。這些收入雖然也繳入財政專戶，但其資金的所有權未變，還屬于部門所有。部門只需在使用資金時向財政部門提出申請，這部分資金并未納入財政總決算，只在部門報表中體現。因此，對部門的預算外資金的管理流于形式，未能真正實行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預算。

2. 預算編制的標準與定額體系有待完善

目前部門預算大多還是由財政部門代編，部門預算支出一般是由財政供養人口的人頭經費和部門公共支出構成的。部門預算編制的定額測算，基本上只是對過去幾年預算撥款的簡單平均，尚未建立科學、規范、合理的支出定額體系，部門預算還不能完全擺脫傳統的基數加增長的編制方法，零基預算實施范圍受到很大的限制。在部門預算支出中，由于預算約束特別是預算外資金管理弱化，雖然財政部門按編制和人員核定撥付預算，但在實際操作中也存在著分配不公等問題。況且，人事制度改革滯后對部門預算改革產生消極影響。一些人員在行政部門工作卻又不屬于財政供養人口之列，而部門又沒有固定的收入來源，這部分人員的工資及公共經費出現了困難，于是只有以其他形式向財政要錢，有的甚至出現了擠占專項經費的現象，對部門預算改革帶來嚴重的負面影響。目前，在年內臨時要求追加預算經費現象也比較普遍，有的單位甚至一年內多次臨時要錢，年中增加或調整預算的隨意性大，人為的因素多。部門預算的嚴肅性受到嚴重的影響。

3. 財政集中核算的不完善

雖然會計業務集中由會計核算中心管理，但是還存在一些核算、管理不到位的現象。比如：核算中心對所管部門的業務性質、資金性質、核算方法不了解，致使會計處理不準確，甚至不真實；會計票據的審核也流于形式；在使用統一的會計軟件的部門，各專項資金的收支與部門公共經費混在一起核算，擠占、挪用專項經費的現象時有發生；會計集中核算管理后，除貨幣資金外，對其他資產的管理出現脫節。

4. 部門預算執行審計中存在的問題

一是部門預算執行審計相對滯后。當前對部門預算執行情況的審計大多是事后審計，對預算的編制過程還沒有介入，對財政政策的調整、變化不能及時掌握。對部門預算執行進行事中審計還不到位。

二是忽視財政預算執行效益的審計。審計機關應對部門財政預算嚴格審計監督，不能僅停留在查處案件、查賬上，而應該拓寬視野，賦予財政預算執行審計新的思維、新的方法，即政府審計機關與部門之間正向合作，相互對話，樹立共謀改進管理、減少損失浪費、提高經濟效益這樣一個目標。從這個角度講，部門的預算執行審計應該著力開展效益審計，使部門預算執行審計上一個層次。

二、完善部門預算審計監督的對策

1. 加強對部門預算編制的科學性審計

從源頭抓起，達到細化財政預算的目的。審計部門要在編制預算時進行跟蹤審計，了解部門情況，監督預算編制的真實性、合規性。在編制部門預算過程中，各部門是預算編制的主體，財政部門參與其中。各部門根據歷年收入和下年度收入增減變動因素計算確定部門收入，再按照收入類別逐項核定。審核部門預算支出是否根據國家現有的經費政策和規定，測算部門的人員經費和公用經費是否合理，再綜合分析預算年度所有因素和事項，分輕重緩急計算和排列各類支出需求。重點檢查部門預算編制的真實性、完整性，部門預算的收支是否涵蓋了部門各項支出，有無隱瞞收入情況，特別注意部門預算外收入是否全部納入部門預算。

2. 加強對會計核算中心日常會計核算的審計

檢查預算執行單位內部控制制度的建立和執行情況，針對會計核算中心容易出現的問題，強化對會計核算的審計監督。特別關注專項資金是否單獨核算；各項資產的真實性、合法性。對核算中的薄弱環節，如固定資產、存貨、應收款項、各項負債等審計人員要制定相應的審計程序，加強對資產負債的真實性、完整性、合法性進行審計。

3. 把部門預算執行審計同其他審計結合起來

審計機關在開展財政預算執行審計時，由于時間緊，工作面廣，任務重，不可能對每個預算執行單位都開展延伸審計，因此，應當把部門預算執行審計同行政事業財政財務收支審計、社保資金、支農、教育等專項審計結合起來，分工協作，做到既不重復審計又盡可能地增加審計覆蓋面。

4. 加強“人、法、技”建設，提高審計工作水平，促進部門預算規范

“人、法、技”建設是審計機關提出的加強對審計人員業務技能、法律政策水平、審計技術方法和計算機輔助審計全面培養的總稱。審計人員只有不斷提高自身素質和水平，不斷汲取新知識，才能勝任本職工作。要始終堅持認真審計，堅決查處部門預算收支中的各種違紀違規問題，特別是違法犯罪問題，嚴肅財經紀律，保證國家財政資金的安全，促進被審計單位提高對財政資金的管理意識；從宏觀管理的角度提出改進的意見和建議，促進部門預算的逐步細化并嚴格執行預算。

5. 采用有效的審計方法監督部門預算執行情況

（1）從被審計單位的內控制度入手，了解被審計單位各項內控制度是否健全，內部控制制度是否真正得到了貫徹執行。

（2）以預算執行為主線，追查資金去向。在預算執行審計中，要始終抓住“預算執行”這條主線。抓住被審計單位本級預算資金的分配和使用，沿著資金運動軌跡，一查到底，直到搞清楚資金的最終去向為止。特別是要重視對時間較長的往來款項和異常業務往來的資金流向的審查，從中可以發現大案要案線索。

（3）堅持從賬戶入手，發現線索。在摸清被審計單位銀行開戶情況后，可以對銀行存款對賬單上大額資金的進出情況進行核對，并逐步擴大到每筆收支業務，從中發現疑點，查實轉移、挪用資金等違紀違法問題。

（4）抓住重點資金，對主要問題查深審細。按照部門預算要求，預算一經確定就不能隨意調整和追加，確實需要調整的必須按規定程序報批。審計重點放在檢查各部門是否按照財政部門核準的收支規模、收支項目嚴格執行，特別是有農業、教育、科技、衛生等財政專項資金和社會保險、社會救濟、撫恤、捐贈、低保、殘疾人就業保障以及公益性資金的單位，重點審計專項資金管理和內控制度是否健全有效；是否單獨核算；下撥的專項資金是否按規定及時足額撥付到位；項目資金投向是否合理、資金使用是否專款專用；有無虛報冒領、擠占挪用、截留轉移、損失浪費等問題。

在掌握被審計單位資金情況的基礎上，針對不同單位的不同特點，確定各項資金在預算執行中可能存在的問題，從而進一步確定審計的重點資金，并將其查深查透，徹底摸清資金的全面情況。對在審計中發現的一級預算單位將資金轉移到二級單位滯留、挪用的問題，還要重點選擇部分資金，到二級單位延伸調查，通過上下結合，查清查透問題。

6. 發揮審計的建設性作用

在發揮審計監督作用的同時，還要積極發揮審計的建設性作用。在審計中，不但要指出被審計單位存在的問題，而且要提出改進的建議和措施，促進被審計單位加強內控制度建設，改善經營管理和財務管理，最終提高經濟效益。

首先，加強對被審計單位落實審計決定和采納審計意見情況的監督檢查。一般講，可以結合年中預算執行審計，加大對被審計單位落實審計決定、采納審計意見情況的督促檢查，保證被審計單位積極落實審計決定和意見。

其次，以規范預算管理為目標，加強被審計單位的制度建設和落實。通過審計，不但指出被審計單位內控中的薄弱環節，而且提出改進的建議和措施，促進其加強內控制度建設，從而規范財政財務管理活動。

7. 對部門預算執行情況的效益審計

部門財政預算在執行中、在管理上存在問題，必然造成一定的投入不能取得預期的結果或不能以最小的投入達到特定的目標。因此，在部門預算執行審計時，應從節約性、效率性和效果性入手，以查找問題為依托，延伸進行分析，找到產生問題的根源，指出管理上的漏洞，對目標實現情況和職責履行情況進行評價，提出具體改進建議。

借鑒其他國家的做法，可以采用以下方式的對預算執行情況的效益進行評價：一是一般描述性分析，適用于評價標準不是十分具體，而從理論和環境上認為確應如此。比如對醫院、學校的專項審計，要從體制和機制上分析了醫院以藥補醫和學校亂收費的原因。二是評價性分析，適用于有具體的評價標準，比如項目支出的審計、部門履行公共職責的審計，通過評價，確認其是否達到了最低標準。三是對策性分析，適用于發現了管理上的漏洞，利用內部控制原理，提出具體的、有針對性的調整管理機能，健全內部控制的分析意見與建議。

總之，審計機關只有加強對部門預算執行情況的審計監督，才能保證預算執行的嚴肅性，提高財政資金的效益，保證國家宏觀經濟目標的實現。