加強財政審計調研 促進涉農資金投入

自國家“工業反哺農業”戰略實施以來，各級財政安排的涉農資金持續增加，但是農牧民的增收速度依然低于城鎮居民，城鄉差距仍在拉大。當前部分農村道路“硬化”工程不硬，扶貧、開發、綠化、環保、補貼資金縮水，大量專項轉移支付資金系“暗箱操作”，對涉農資金擠占、挪用和轉移等造成項目質量低、資金頻繁外流現象，導致涉農固定資產投資等項目效益低、浪費大等問題。這對全方位加大現代農牧業建設的長期投入非常不利。根據此問題，筆者談一點自己的看法。

存在的問題

（一）財政和計劃管理的體制、機制改革不到位，一些制度規定不合理。財政管理體制改革“先天不足”，導致中央與地方、不同地區、不同部門和單位之間，人均工資和公務費都相差懸殊。人均工資、公務費越低的區域，越容易發生擠占、截留和轉移項目資金的問題。我國現行“分稅制”實施以來，因政府間事權劃分尚不明確，引發財政間責任模糊，不能在短期內過渡到真正的公共財政。尤其大部分轉移支付資金是采用基數法來測算并敲定的，結果是：越是貧困的、基數低的地區，得到的返還數額越低。正好與中央財政的最終調控目標相反，為縮小貧富差距留下了很大隱患。貧困地區財政主要靠上級財政轉移支付，資金系自上而下流入，但處于體制末梢的縣鄉財政最為被動，大量專項項目，卻主要由他們自己來組織完成，在資金緊張又不能不干的情況下，還得承擔大部分的義務教育經費，致使貧困縣鄉財政擠占、挪用和轉移成為必然。據國務院發展研究中心調查，2005年以前，中國義務教育經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省財政負擔11%，中央財政負擔低至不足2%。財力最薄弱的鄉鎮政府，卻承擔了占全國義務教育學生人數三分之二以上的農村義務教育投入。2005年12月，國務院出臺了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》(國發〔2005〕43號)，2006年起，新的義務教育保障機制開始實施，中央財政承擔了西部50%的義務教育經費，省財政承擔了剩余的50%，其余則全由縣財政承擔。自此農村牧區教育經費有了基本保障，但與城市的教育條件相比還相差很大。對于農村牧區教師的資格準入、考核獎勵制度和監督機制，應必須跟進。財政投資、預算決策機制透明度低，隨意性大，使大量財政資金游離于預算監督之外，出現了一些重復建設和盲目建設的項目，產出效益差，規模效益低，損失浪費驚人。

（二）財政資金監管機制設置已落后，對財政監督乏力，許多問題已成固疾。首先，我國對財政資金的監管總體上在加強，但因我國尚未引進預算聽證制、預算公開制、高官責任追究制、議會型或獨立型的審計體系等，使我們對財政資金的監管機制，已落后于世界先進財政監管模式，愈來愈不適應日益完善的市場經濟體制運行。極易引起WTO國家的非議，也容易滋生腐敗。對此，我們必須參照西方的先進模式，據實加以改進。其次，作為對財政資金再監督最專職的國家審計機關，現仍然作為各級政府“大內審”，其人員、組織和經費都由本級黨委、政府及其財政等部門安排。且因各類財政資金的預算投資和財會制度，不是由審計機關直接參與安排或制定，致使大量財政資金紛繁流轉，導致審計機關總處于事后監督的被動局面。尤其越往基層的審計機關，人員相對越少、獨立性越差又經費拮據，任務重，且設備簡陋，有些地方審計機關甚至成了當地冗員的“養老院”，連每月千元的公務費都拿不出來，更何談敢于動真格地審計了。在這種背景下，地方審計機關即使完成了審計項目，查出的絕大多數問題，也難以如實向本級人大匯報、難以全面上報上級審計部門、更難以做到即時公告。在這種審計體制和機制下，越是基層的審計機關，往往越是疲于應付、成為“事后諸葛亮”。然而，大量財政轉移支付項目，絕大多數還得要落實到基層。基層審計人員，常常違心地隱瞞一些已經辛辛苦苦查出的問題，有時還被迫領命，為一些項目單位“抹平”。因為審出問題處理難，上報更難，反倒無意中助長了歪風，審計部門反而成了違法甚至犯罪份子的“清潔劑”和擋箭牌。

（三）財政預算安排的涉農資金投向結構，沒有突出以育人為本的核心科學發展觀。我國財政收入總量雖然增長很快，但因缺乏系統、科學、長遠的支出經驗和理論，使我國財政支出的效益不夠理想，浪費巨大。科學發展觀的核心是以人為本，而以人為本的核心則應當是以育人為本。俗話說的好：授人以魚，不如授人以漁。以教育、科研和創新為本的發展思想，其實最能體現以人、為人和為學的理念。正如美國經濟學家羅伯特·盧卡斯（Robert Lucas）所言：只有特殊的、專業化的、表現為勞動者勞動技能的人力資本，才是經濟增長的真正源泉。這也是公民民主、文明進步的最終解決方案。據調查，在我國部分地區，國家安排的日光溫室扶貧項目工程，由于配套的種植技術培訓、良種供應和技術支持服務等軟技術支持沒有跟上，許多溫棚在當地農民大量投入資金、辛苦勞作一年以后，反而虧了不少。一些項目要求地方有配套資金，地方拿不出來，就要求農牧民投工、投勞或出錢，在一定時期，部分扶貧項目客觀上成了“助貧”項目，這種疏漏是誰都不想見到的。我們不應讓這樣的失誤再次發生。情況表明，在中國農村，教育經費所占家庭支出的比重非常高。“好多農民已經是脫貧了，但是一旦一個孩子考上了中學，特別是上了大學，基本上又重新返貧。”現在農民一年實際可支配的現金收入大概是2000元，在農村供一個中學生一年大概要800元，兩個學生就是1600元，大多數農民是無論如何也負擔不起的。據研究顯示，目前，在西部地區，教育費用問題已顯得十分突出，尤其是高中以上教育階段，許多家庭甚至出現“因教致貧”的現象。調查顯示，一個大學生的年均費用約占西部地區家庭年收入的74%，34%的家庭（其中農村的比例為39%，城市的比例是19%）表示無力負擔子女上高中讀書，而“繳納學費，已成為西部地區家庭借貸的最主要原因之一，更別提大學階段的高昂收費了。2006年8月8日公益時報報道：六成農村初中生不讀高中，3500萬學生務農或流入社會。因此，形勢嚴峻，后果嚴重。

對策和建議

審計機關應借我國積極發展現代農牧業，扎實推進新農村新牧區建設之機，從財政審計調查入手，高屋建瓴地促進各級財政優化投資組合，改進投資體制和健全財會制度，確保能將更多的“三農”資金予以科學分配。為此，審計機關首先必須要掌握更多更深的經濟運行知識，并且有相應的機構和人才儲備等予以支持。國家除了繼續加大對農村牧區道路、飲水、灌溉、醫療、文化設備、信息化等基礎設施的投資、醫療保險和最低生活保障支出以外，要盡快徹底解決農牧民的養老保險問題。因為這個問題解決了，農村牧區的計劃生育問題就可迎刃而解，也解決了農牧民群眾的后顧之憂。

其次，國家應盡快普及對農牧民子女的高中階段義務教育。同時對于考上大學的農牧民子女，要給與補貼2/3學費的特殊補助。對于沒有考上大學，也不再想上大學的農牧民子女，至少進行兩年的免費職業培訓，使他們掌握一技之長，成為有文化、懂技術、會經營的新型農牧民。從而通過自主創新、開拓市場，實現對本地經濟、社會、文化和政治的跨越式發展。現在西部地區的“兩基”人口覆蓋率都已達到96%，中部、東部已基本達到100%的目標。2007年度，我國的財政收入將肯定超過4萬億元。我們有財力、有基礎延長我國的義務教育年限。促進涉農資金科學投入，促進農村的人力資源得到提升、優化和充分發揮，為推進新農村新牧區建設提供根本的、強大的人才智力支持，確保現代農牧業建設能穩健地前進。

建議在審計系統上下，建立對國內外經濟運行，進行宏觀或微觀研究的科研機構。在此基礎上，全面加強對各類財政資金的審計調查、匯總和分析，從總體上評價各類財政資金權重、結構的合理性，投向的科學性。從而以大量客觀、詳實的數據、經濟規律和國外發展經驗的引證，積極促使國家將大部分涉農資金投向農牧區教育、培訓和科研。審計機關只有掌握了更多更深的經濟運行知識，并且從事前謀劃開始操作和控制，借以促進有關部門改進投資體制和健全財會制度，確保各類財政資金用之有道，確保更多的涉農資金能從源頭上得以科學投入，使后期、下游不易損失浪費。唯其如此，審計部門才能從根本上扭轉事后檢查、各類問題屢查屢犯和疲于應對的被動局面，才能以嶄新的姿態在新農村新牧區建設和現代農牧業建設中創立新功。

（作者單位：海西州審計局）