海西州鄉鎮機構改革綜述

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“要必須堅持改革開放。”建設社會主義新農村是黨中央高瞻遠矚，提出的一項偉大決策。建設社會主義新農村的根本和關鍵就是改變城鄉二元結構，而實現城鄉結構的優化主要手段則依賴于改革。隨著全國農村牧區綜合改革的不斷深入和支農、惠農政策的相應調整，海西州根據省委、省政府《海西州農村牧區綜合改革試點指導意見》和《海西州農村牧區綜合改革實施方案》的精神，緊緊圍繞建設社會主義新農村新牧區這個主題，以鄉鎮機構改革為重要內容，深化鄉鎮機構人事制度改革，取得了一定的實效，為全力推進海西州社會主義新農村、新牧區建設創造了條件。

全州鄉鎮機構改革的主要做法

（一）調整優化鄉鎮布局。根據社會主義市場經濟體制的要求，按照科學規劃、合理布局、利于發展的原則，結合海西州依托資源優勢推進工業化、城鎮化、城市化發展的需要，在深入調研和廣泛征求各方面意見的基礎上，制定了《海西州鄉鎮區劃調整方案》，將原來的41個鄉鎮調整為35個，撤并6個鄉鎮，精簡14.6%。同時，以構建促進產業發展、人口聚集的鄉鎮體系為目標，對具有發展潛力的7個鄉撤鄉設鎮，拓展中心城鎮發展空間，以中心城鎮的發展帶動周邊地區發展奠定良好基礎。

在鄉鎮類別劃分上，根據我州鄉鎮區域面積大、但轄區人口少、經濟總量小的特點，參照《中央機構編制委員會關于印發市、縣及鄉鎮分類的標準的通知》（中編辦[1993]17號），創新鄉鎮分類標準，適當調整有關指標值，將人口單位和經濟指標單位由大變小，并將土地面積單位指標由小變大，依據調整后的鄉鎮人口、工農業總產值、土地面積三項指標值，將35個鄉鎮劃分為一類鄉鎮13個，二類鄉鎮5個，三類鄉鎮17個，以此作為鄉鎮的機構和崗位設置、編制和領導職數核定的基本依據。

（二）明確界定鄉鎮職能。按照省委、省政府確定的鄉鎮政府“促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、加強基層組織建設、維護農牧區社會穩定”五大職能，各地根據“小政府、大服務”的要求，以加強社會管理和公共服務，努力建設服務型、法制型和廉潔高效政府為目標，堅持按照社會主義新農村新牧區建設“二十字”方針，確定了切合實際的具體職能。主要有七項：宣傳、落實黨的政策和國家的法律；科學制定并組織實施本地經濟發展規劃；加強農村牧區經濟環境和基礎設施建設；積極促進和建立農村牧區公共財政制度；加強農村牧區社會管理，提供公共服務；堅持依法行政，推進依法治鄉，維護農村牧區社會穩定；嚴格執行黨和國家有關民族工作的法律和政策。同時，結合鄉鎮區位優勢、產業特點等實際，進一步細化鄉鎮具體職能，突出鄉鎮的新職能，如工業類型鎮，突出加快城鎮化具體職能，工業化進程，提升社會事務服務功能的職能；農業類型鄉鎮，突出做好產業結構調整，發展特色高效農業的職能；牧業類型鄉鎮，突出了加強畜種改良、畜疫防治、保護生態、發展特色旅游等職能；城鄉結合型鄉鎮，突出圍繞區位優勢，加快城鎮化發展，加強城鎮管理，搞好社區服務，為居民提供農副產品，做好勞務輸出服務等職能。

（三）理順縣鄉村關系。明確縣鄉政府的事權關系，縣級行政部門主要負責政策的制定和監督，鄉鎮則主要負責政策的貫徹落實。對鄉鎮工作實行綜合、一次性的年終目標考核管理，除計劃生育、綜合治理外，取消其他“一票否決”事項。按照政事分開原則，對整合后的鄉鎮事業單位按程序依法登記，賦予其獨立法人資格，增強事業單位自我管理、自我約束、自我發展、自我決策，獨立承擔民事責任的能力。其原有的行政管理職能劃歸鄉鎮政府，執法職能上劃縣政府主管部門。堅持村社事務“民主決策”的原則，取消鄉鎮干部“包村包片”的做法，放權于村社，尊重村社自治組織的法律地位和自治權益，提高村級自治功能。

（四）重新核定鄉鎮編制和領導職數。按照鄉鎮類別和“因事設崗、以崗定人、競爭上崗、擇優選用”的原則，重新核定鄉鎮編制和領導職數。實行鄉鎮領導兼職、交叉任職。

重新核定鄉鎮行政編制593名，比機構改革前的627名減少34名，精簡5.4%。鄉鎮領導職數一類鄉鎮核定7名，二、三類鄉鎮核定5名。考慮到個別鄉鎮自然條件艱苦，服務半徑過大、鄉鎮干部輪休的需要及人口數量大、扶貧任務重的實際，對1個一類鎮、一個二類鎮領導職數各增加1名，2個三類鄉鎮各增加1名。全州鄉鎮（冷湖行委冷湖鎮除外）共核定領導職數213名（含德令哈市街道辦事處14名），比機構改革前的257名減少44名，精簡17.1%。為加強社會治安綜合治理，完善鄉鎮公安派出所和司法所建設，增強基層公安、司法隊伍力量，將鄉鎮機構改革中預留的34名行政編制置換為公安專項編制29名，司法專項編制5名。

（五）合理設置鄉鎮機構和職位。遵循“精簡、統一、效能”的原則，根據鄉鎮類別和撤并鄉鎮的實際合理設置鄉鎮機關內設機構和職位，除在人口數量較大的格爾木市郭勒木德鎮、都蘭縣香日德鎮、察汗烏蘇鎮和茫崖行委花土溝鎮四個鎮各設置一個黨鎮綜合辦公室外，其他31個鄉鎮不設內設機構，只設綜合性職位。

在職位設置上，根據組織建設職能設置了黨政綜合事務聯絡員、組織宣傳、團委、婦聯等綜合職位；根據發展經濟職能設置了農業、牧業、國土資源和環境保護、統計財務等綜合職位；根據社會管理、公共服務職能設置了民政信訪、科教文衛、人事勞動保障、人口與計劃生育等綜合職位；根據維護穩定的職能設置了民族宗教、社會治安綜合治理等綜合職位。同時，制定了職位說明書，明確了職位職責。

（六）整合規范事業站所。根據精簡機構、完善綜合服務功能的要求，因地制宜，整合事業站所。結合實際，各鄉鎮均保留了畜牧獸醫站和林業站，并更名林業站為林業環境保護站，整合并按流域設置水務管理站。撤并鄉鎮農機管理站、農業技術推廣站、經營管理站，組建為農牧業經濟服務中心，主要負責農牧業、農機、技術推廣等方面的技術服務工作，從而實現了資源和技術的整合與有效利用。撤并鄉鎮綜合站、文化站、電視差轉臺（廣播站），組建為社會發展服務中心，主要負責勞動就業培訓、文化體育、廣播電視等方面的服務工作。機構改革后，全州鄉鎮事業單位（不含學校和衛生院）93個，比機構改革前的151個減少48個，精簡32%。核定鄉鎮事業編制612名。比改革前的622名減少10名。

整合后的鄉鎮事業單位中，綜合服務中心實行以鄉鎮管理為主，業務受上級有關業務部門的指導。獸醫站、林業環境保護站、水管站三個事業單位實行以上級業務部門管理為主、鄉鎮協助管理的雙重管理模式，黨團關系實行屬地管理體制，年度考核和干部任用征求鄉鎮黨委的意見。通過實行雙重管理，以解決鄉鎮事業單位“看不見、管得著”和“看得見，管不著”的問題。

（七）規范上級派駐機構。對上級派駐鄉鎮的法庭、工商、稅務等機構保持現狀不變。為加強社會治安，維護社會穩定，結合海西地域面積廣、資源開發力度加大和外來人口增加等實際，改革中全州新設10個鄉鎮公安派出所。同時 ，根據省編辦、省司法廳確定的海西州鄉鎮司法所設置數，設置鄉鎮司法所30個。

（八）加強鄉鎮工作人員上崗培訓。根據改革的要求和上崗工作的需要，我州制定和印發了《海西州鄉鎮工作人員培訓工作的意見》，并以縣為單位分類組織開展了鄉鎮機關和事業單位工作人員的政治思想和業務知識培訓工作，結合解放思想大討論等活動，重點就政府職能轉變之后鄉鎮干部干什么、怎么干，事業站所如何發揮職責，搞好技術服務以及農林牧水專業技術知識等為主要內容進行了培訓。通過培訓，使鄉鎮工作人員進一步明確了農村牧區綜合改革的重大意義和目的，增強了競爭意識和服務意識，客觀上促進了鄉鎮工作人員意識轉變和能力的提高。通過崗前培訓，全州累計培訓鄉鎮行政、事業人員1093人。培訓結束后，對考試合格者頒發了培訓合格證書。

（九）實行全員競聘上崗。鄉鎮工作人員競聘上崗是這次綜合改革的關鍵環節。為做好競聘上崗工作，結合海西實際制定印發了《海西州鄉鎮機構改革人員分流定崗工作的意見》和《海西州農村牧區綜合改革中鄉鎮機構改革人員分流工作的意見》，規定了鄉鎮機構改革中人員競聘上崗的范圍、條件、程序以及人員分流的原則、途徑、組織領導等。實行以縣為主，按照總編制不減的原則，通過公開公正公平競爭，符合條件的上崗，不符合的待崗培訓。公開競爭中，全州34個鄉鎮（冷湖鎮除外）共826名干部職工參加了競爭上崗，其中公務員286名，事業單位職工540名；經考試考核合格后上崗的797名，其中公務員283名，事業單位職工514名；考試考核不合格未能上崗的29名，其中公務員3名，事業單位職工26名。

通過鄉鎮機構改革、崗位設置、全員競聘上崗等工作，全州鄉鎮事業單位推行聘用制的時機已經成熟。根據有關規定，結合實際，制定印發了《海西州鄉鎮事業單位人員聘用制實施細則》、《海西州鄉鎮事業單位公開招聘工作人員實施辦法》，規范了鄉鎮事業單位工作人員聘用程序。按照青海省人事廳統一制定的《青海省事業單位人員聘用合同》的內容，鄉鎮事業站所514名上崗人員與用人單位簽訂了為期3 至5年的聘用合同。

對落聘人員，按照《海西州鄉鎮機構改革未聘人員分流安置辦法》，采取對基本符合退休條件的一次性辦理退休手續、在分流期內達到退休條件的人員提前離崗、鼓勵分流人員辭職自謀職業、創辦或領辦經濟實體、創立社會中介機構、下派到村社任職或掛職等辦法進行分流。鼓勵分流人員參加各類技能培訓，為重新上崗創造條件。

（十）建立鄉鎮工作績效評價機制。一是按照職權與責任相統一、財權與事權相一致的原則，進一步增強縣級政府及其部門的工作職責，凡屬縣級職責的行政事務，不再推到鄉鎮，使鄉鎮有時間、有精力做自己職責范圍內的工作，切實為鄉鎮“減壓松綁”；二是縣對鄉鎮工作每年度進行一次性綜合考核，除計劃生育、綜合治理外，取消其他“一票否決”事項；三是按照公平、公正、透明的原則，根據“德、能、勤、績”標準和工作指標及工作要求、完成期限、完成質量和農牧民群眾滿意度為內容對鄉鎮工作人員定期進行考核，以考核結果作為獎罰依據；四是成立了鄉鎮工作人員績效考評小組，考評小組由鄉鎮領導、村社干部和群眾代表組成，對干部履行崗位職責實行定期考評，作出評價。

海西鄉鎮機構改革的經驗和體會

（一）加強領導和上下聯動是推進改革的保證。機構改革前期，州、縣（市、行委）成立了鄉鎮機構改革工作領導小組及辦公室，加強了對改革試點工作的組織領導。中共海西州委常委會3次研究改革試點工作中的重大問題，3次聽取改革進展情況的匯報，對各個階段的改革工作給予指導。州農村牧區綜合改革領導小組先后召開10次會議，認真研究和安排部署鄉鎮機構改革各階段的工作，加強對全州鄉鎮機構改革工作的組織領導和督促指導。特別是省農村牧區綜合改革試點海西指導工作組每到改革關鍵時期，及時深入州、縣、鄉鎮進行調研和指導，對鄉鎮機構改革工作提出許多寶貴意見和重要指示，有力地保證了鄉鎮機構改革工作的平穩推進。

（二）結合實際制定方案是推進改革的前提。鄉鎮機構改革中，州縣有關領導多次深入農村牧區，就農村牧區綜合改革工作進行調查研究，在了解情況、聽取鄉鎮干部和農牧民群眾意見建議的基礎上，按照省委、省政府對農村牧區綜合改革的要求，結合實際制定改革實施方案。在制定鄉鎮改革方案中，明確了“一鄉一策”的指導思想，要求鄉鎮在制定改革方案時要結合實際，不搞“一刀切”，不做統一標準，給了鄉鎮一定的自主權。同時要求各地正確理解“一鄉一策”的內涵，不能曲解為各自為政，制定的改革方案不能背離省上的要求。嚴格按省州機構設置、編制與領導職數核定等改革要求制定改革方案，著力轉變鄉鎮政府職能，拓展公共服務領域，嚴守改革的“兩條底線”，在職能確定上體現了不同特色。

（三）明確目標突出重點是推進改革的關鍵。根據全州鄉鎮不存在機構臃腫、人員超編但存在公共服務職能缺位和人員結構性失衡問題的實際，我們強調鄉鎮機構改革的重點是鄉鎮職能轉變和優化人員結構。據此，將“不以減人為目的”作為工作基點，將改革的目標和重心放在了鄉鎮職能轉變、明確崗位職責和全員競聘上崗方面，在保證機構改革平穩推進的同時，增強了鄉鎮工作人員的危機意識、競爭意識和服務意識，促進了鄉鎮政府職能的不斷轉變和事業站所技術服務功能的有效發揮。

（四）健全制度嚴格程序是推進改革的保障。改革中，州綜合改革辦公室制定了鄉鎮機構改革人員定崗、人員分流、人員培訓、鄉鎮事業單位公開招聘工作人員和人員聘用、干部紀律等一系列意見、制度和辦法、確保了鄉鎮機構改革工作按要求、有步驟、依程序規范運作。

存在的問題

（一）改革依然存在體制障礙。由于鄉鎮一級在縣鄉管理體制中始終處于執行者的地位，鄉鎮機構改革后，如果僅僅是鄉鎮一級職能發生轉變，而縣以上政府依然沿用過去自上而下的行政壓力來落實各項工作任務，那么鄉鎮機構改革的成果將會大打折扣，最終將反彈到以往的工作狀態。

（二）配套制度和措施有待不斷完善。突出表現在以促進鄉鎮職能轉變和鄉鎮事業單位功能作用發揮的績效考評機制尚不夠完善，有待在實踐中不斷探索和改進。

（三）鄉鎮工作人員的素質亟待提高。鄉鎮事業站所人員學歷較低，所學專業與所從事的工作不對口，培訓工作滯后，專業知識老化，能力素質不高，需要強化培訓，提高其適應崗位工作的能力和服務“三農”的水平。

推進農村牧區縱深改革的幾點思考

（一）上下聯動深化機構改革。把深化機構改革工作同構建和諧社會結合起來，同建立柴達木循環經濟實驗區結合起來，同建設新農村新牧區結合起來，繼續探索鄉鎮政府服務“三農”的方式，促進鄉鎮政府職能轉變和事業站所服務功能的提升。推進縣級機構改革，認真解決縣鄉兩級職能轉換聯動機制，建立完善的農牧區運行體系。

（二）加強鄉鎮機構編制管理。強化機構編制實名制管理，完善編制、人事、財政相互配合的約束機制，確保鄉鎮機構編制、財政供養人員5年內只減不增和社會穩定兩道“底線”。

（三）健全鄉鎮績效考核機制。進一步探索符合科學發展觀和現代人才觀要求的鄉鎮人員績效考評制度，建立起促使鄉鎮人員不斷提高綜合素質、鄉鎮組織不斷提高工作效率的長效機制。

（四）強化鄉鎮工作人員專業培訓。認真落實鄉鎮工作人員培訓計劃和實施辦法，在較短的時期內使鄉鎮工作人員的綜合素質和服務能力得到提高，做好未聘人員的業務和學歷培訓，為再次競爭上崗創造條件。按程序及時補充鄉鎮事業單位空缺崗位，把補充人員與促進大學生到農村牧區基層就業結合起來，在總編制不超的情況下，通過公開考試招聘一批專業技術人員，補充鄉鎮急需的專業技術人才，加強基層技術服務力量，逐步改變非專業人員從事專業技術工作的狀況。

（作者單位：海西州人事局）