國外社會保險基金管理模式比較分析及經驗借鑒

[摘要]社會保障基金的管理效率，不僅關系到廣大勞動者的切身利益，也關系到社會保障制度正常有序的運行。因此，必須采取適合我國國情的社會保險基金管理模式。本文對國外三種主要的社保基金管理模式進行了比較分析，闡述了目前我國社保基金管理存在的主要問題，并提出了完善我國社保基金管理應遵循的原則和采取的具體措施。

[關鍵詞]社保基金 管理模式 經驗借鑒

隨著養老保險制度的改革，積累的資金規模更加龐大，監管任務日趨繁重。最近幾年發生的一些大案要案，說明省市一級社保基金及企業年金存在著比較嚴重的安全保障問題。據統計：1998年以來我國清理回收擠占挪用的基金已達到160多億元，2001年以來追繳的社保基金也已達到95億元，另外還有一些違規使用的基金已無法追回。因此，當前的任務是完善法規，完善各級社保基金的治理結構和管理模式。

一、世界主要國家社會保險基金管理模式比較分析

社會保險基金管理的有效性在很大程度上取決于基金管理模式的選擇。社會保險基金管理模式一般劃分為信托基金管理模式、基金會管理模式、商業經營性基金管理模式。

（一）社會保險信托基金管理模式

社會保險信托基金管理，即將社會保險基金委托給某一專門機構（如財政部）管理，并負責基金投資營運的基金管理模式。美國、日本等國的社會保險基金管理均屬這種模式。這種管理模式的特點：

1.社會保險基金管理與國家財政密切關聯，或由財政部直接管理，或由財政部、社會保障部、勞動部及非政府人士組成的專門委員會管理。

2.社會保險信托基金主要用于購買國債，大部門基金是作為政府預算計劃的一個重要支柱而投向公共部門。

3.投資風險由財政部承擔，如發生基金收支失衡、投資損失，財政部必須通過政府其他收入來保證支付社會保險金。

4.社會保險信托基金的投資營運與財政收支平衡狀態和國債市場密切相關，常作為彌補財政赤字的一個砝碼。如美國社會保險基金在實際運作中，有相當數額被用于彌補政府預算赤字，而不是直接投資用于促進經濟發展。

通過信托基金的方式對社會保險基金投資營運進行管理，必須在建立嚴格的法律和規則基礎上，形成系統的管理程序。如法國社會保險信托基金管理包括幾個基本環節：一是確定管理運行參數。二是預測基金投資目標。三是確定投資期限。四是對投資風險和收益進行評估，以提高基金管理的效果。

（二）基金會管理模式

通過基金會形式組織管理社會保險基金，是不少國家采取的管理模式。如新加坡的中央公積金局，作為一個高度集中統一的基金會組織，既負責社會保險基金的日常支出，又負責實施基金管理和投資營運。

新加坡的社會保險制度是以個人賬戶為基礎，強制儲蓄、集中管理的獨特模式。國家通過中央公積金依法實施基金管理，同時作為公積金投資的信托人，遵循公積金法和信托法進行資金投放。公積金局直屬于勞動部管轄，并由11位董事組成的董事會負責管理中央公積金。基金投資營運主要投資于政府公債，旨在保證投資的安全和有效，同時使國家獲得大筆資金投放于社會公益部門。公積金存款的80%以上用于購買國債，投入經濟建設，形成了增加積累——發展經濟——擴大就業——提高工資——增加積累的良性循環，實現了經濟發展與經濟保障目標的協調與統一。

（三）商業經營性基金管理模式

商業經營性基金管理模式，是指由政府規劃和投資并授權的基金公司組織實施社會保險的基金管理模式。主要以智利為代表，在一些拉美國家推行的基金管理模式。這種模式下的社會保險基金由專門的基金管理公司按照商業競爭性原則組織實施管理和投資營運。

智利是世界上最先推行將社會保險計劃按私營或商業經營方式管理的國家。智利模式引入了競爭機制，在很大程度上改變了原有體制資金營運效果差、資金嚴重流失的弊端，為各國社會保險基金管理創立了一個新的模式。其主要經營有三點：第一，專人專戶，一家公司負責一項基金計劃，以實現基金運行的簡化、透明化并強化監督管理作用；第二，將社會保險基金的管理營運納入嚴格法制化、規范化、制度化的軌道，通過規定最低準備金額、基金投資限額來實現基金的正常運行；第三，建立有效的監控體系和制定嚴格的投資規則，以確保基金營運的安全性和盈利水平。智利模式的運行為不少國家提供了一些可供借鑒的經驗。

二、目前我國社保基金管理存在的主要問題

（一）法律監管不到位

我國勞動和社會保障部于1998年成立，隨后，勞動和社會保障部單獨或會同有關部門制定了一些相關政策法規，如《社會保險基金財務制度》、《社會保險基金會計制度》、《社會保險基金行政監督辦法》等。但是，比較系統和權威的關于社會保障的基本大法一直沒有出臺。由于沒有統一的法律框架對各級保障部門、管理機構進行明確的職責分工，在實際執行過程中，各部門制定的政策規定在很大程度上就帶有明顯的部門主義色彩，不僅在實際操作中表現滯后，而且相關協調性也不夠，這在很大程度上就影響了基金監管的效果。

（二）監管機構的非獨立性

我國社保基金管理模式的主要缺陷之一，即地方政府社保部門既當監管者，又同時成為委托人、投資人和資產管理者。角色模糊不清，政企不分，容易使社保基金缺乏獨立和足夠的行政監管。結合我國國情分析，這種因素與長期的計劃經濟體制有著無法割斷的歷史淵源。因為從實際情況來看，全國各省市的社會保障監督管理部門都設在了省勞動和社會保障廳等國家機關下，而各個省的勞動和社會保障部門又負責地方社保基金的管理，由此形成的局面就是“運動員”和“裁判員”的角色集于一身，執法者和經營者同時兼任。由于內部監督和資金管理人出自同一個機構，所以在實際監管過程中很難進行真正有效的監督，不可避免地會產生權力不明確、責任不清晰、監管不到位等現象。

（三）缺少信托人與受益人的監督

如前所述，在許多國家，政府的監管者角色、信托公司的信托人角色、資產管理公司的投資人角色涇渭分明，各司其職，并形成互相約束、互相牽制的局面。在這當中，信托公司顯然成了養老金繳費者和受益人資產的忠實保管人。而在我國的社保基金管理框架中，目前最缺失的就是最基本的信托責任承擔者。由于個人賬戶普遍未做實，社保基金的最終受益人對個人賬戶的余額及投資情況基本上毫不知情，更談不上履行自己神圣的監督權力了。

三、借鑒國外經驗完善我國社保基金管理的原則和措施

（一）構建和選擇我國社保基金管理模式應遵循的原則

需要強調的是，在構建和選擇社會保險基金管理模式時，應高度重視以下三條基本原則。

1．強調基金管理的自主性和相對獨立性。社會保險基金的有效營運，涉及廣大職工的基本生活保障，關系到社會保險制度的成敗，因而，國家應從立法角度對社會保險基金管理加以明確規定，不能隨意挪用社會保險基金，不能簡單地用于彌補政府財政赤字。

2．強調基金管理的安全性和效益性原則。不論采取何種基金管理模式都應高度重視協調處理好安全性和效益性原則，兩者是實現基金有效管理的前提條件。實現社會保險基本目標，既要求社會保險基金的安全營運，又要有適度的收益性。

3．強調預測分析和科學決策原則。尤其應該使基金管理建立于短期與長期收支平衡的預測估計之上，避免基金管理中的重大失誤。

（二）完善社保基金管理的措施分析

1．加強立法監督

國外的實踐經驗證明，完善的法律規章制度是社會保障基金安全的重要保障。上海社保基金案件暴露出來的基金違規操作問題也說明，目前在我國社保基金投資管理領域的首要問題就是沒有相關的明確法律。因此，加快社會保障立法，規范社會保障基金的收繳、運營、支付等運作不僅僅是各方共識，而且確確實實是亟待解決的問題。對此，我國可以借鑒有關國家如美國《社會保障法案》和《雇員退休收入保障法案》立法的有益經驗，在目前國務院和有關部委部門管理條例的基礎上，明確劃分不同種類社保基金的投資行為。在這些基礎上對現有的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業年金管理試行辦法》等進行突破，修改或增加新條款，使得滯后的法制建設具有前瞻性，促進基金的運營管理。

2．加強監督管理

如前所述，社保基金管理中的一大弊端就是機構設置不合理。對于機構設置方面，我們建議明確和細化相關機構的職能邊界，具體措施是：地方社會保障管理部門只負責社會保障基金的收繳和發放，相關的監督職能予以剝離，單獨設置機構進行全面具體的監督工作。一方面可以防止地方政府在“人、財、物”上轄制基金監督部門，使監督工作能夠避免地方政府的干擾；另一方面也有利于資源配置，減少重復浪費。在投資監管方而，現階段原則上仍然需進行限量監管，但在具體政策制定上要有適當放寬基金投資限制的考慮，研究重點應放在基金管理服務機構監管和投資組合限制上。在預警監督方面，我國要吸取發達國家的經驗和教訓，建立健全社會保障基金預警監督指標體系。

3．實行信托管理制度

信托制度是資產安全的重要基礎，基金制養老保險對于信托制度的引入近年來也取得了較為成功的國際經驗。2004年5月1日開始實施的《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》中已經規定，我國企業年金基金需采用規范的DC型信托制。對于基本養老保險的個人賬戶部分，國務院已經明確表示要通過中央政府和地方政府埋單做實。做實個人賬戶后，社會統籌與個人賬戶要按照相關規定分賬管理。所以在這個基礎之上，個人賬戶資金的運營業有條件而且也應該按照國際慣例，嚴格實行所有權、經營權和受益權的分離，分別由資產所有者、受托人、托管人各負其責，相互制約、互相牽制，按照市場規則進行投資運營。在這一過程中，國家應該制定法律法規推進受托人制度建設，可以通過市場競爭和適當的激勵機制的實施，在監督和控制之間尋找新的平衡點，促使基金管理人自我約束、自我監督，減少基金管理人的逆向選擇和道德風險。

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參考文獻：

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（作者單位：天津廣播電視大學）