文物保護與旅游產業化：不完全合同理論

[摘 要]旅游開發與文物保護的權衡取舍是文物旅游業的核心問題。本文從這一視角出發，利用不完全合同理論，構造模型分析了兩種典型的文物旅游管理體制——企業經營和事業單位經營。結果顯示，企業經營的開發程度大于社會最優，事業單位開發程度小于最優。但是企業和事業單位的保護程度都小于社會最優。最優的管理體制取決于兩個因素——開發收益性及文物脆弱性。當文物脆弱性和開發收益性較大時，最優體制選擇偏向事業單位，反之則偏向旅游企業。

[關鍵詞]文物旅游；不完全合同；管理體制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006(2007)06-0030-07

一、前言

近年來，作為一個新興產業，我國的旅游業正在飛速發展。1994年以來，旅游總收入占GDP的比重持續上升，到2005年已經上升到4．2％；2005年，國內外旅游總收入達7686億元，同比增長12．37％^①。我國的旅游業增長速度明顯高于同期GDP增長速度，已經成為了新的經濟增長點。截至2005年，全國已有24個省(區、市)將旅游業確定為支柱產業、先導產業或優勢產業^①。旅游資源是一個地區發展旅游業的基礎，而文物古跡作為重要而獨特的旅游資源，在旅游業發展中起到關鍵作用。實證研究表明，一個地區的文物資源稟賦和開發程度都對當地的旅游業有顯著的促進作用(馮俊新等，2006)。但是，因為過度開發或游客過多造成文物損壞的報道也屢見不鮮，由于文物的稀缺性和不可再生性，這種損害造成的社會損失可能是巨大的，在長期則會影響到旅游業的可持續發展。旅游開發與文物保護之間如何更好地加以平衡，成為社會各界關注的焦點問題。

文物旅游業的管理體制如何建立是這一問題的關鍵所在，不同的管理體制可以給經營者以不同的激勵，導致不同的社會后果。在實踐中，為了更好地開發文物旅游景點，許多地區嘗試采取更加靈活的方式來經營文物旅游景點，在原來單一的事業單位管理機構引入旅游開發的激勵，例如建立相對獨立的部門負責旅游開發和經營，甚至在體制外招商引資，引入外部企業。在理論上，文物旅游景點是否適合由企業經營，引起了廣泛的爭論。有些學者強調應當注意到文物(或遺產地)的經濟資源屬性，必須按照市場方式推動遺產資源的開發和經營，提出可以將經營權轉移(王興斌，2002；茍自鈞，2002)。還有些學者強調文物資源的非經濟價值和保護的重要性，反對經營權向企業轉讓，指出擁有開發經營權實質上改變了文物資源的公有產權性質，且會對文物資源造成不可挽回的破壞，認為應由國家行使所有權和管理權(張曉，2001，2002；鄭易生，2001)。

本項研究針對這一基本問題，探討文物旅游業的不同管理體制對于實現保護與開發之間最優權衡的影響。我們引人不完全合同理論的分析框架(Grossman and Haa，1986；Hart and Moore，1988；Ham，Shleifer and Vishny，1997)，集中討論兩種制度安排，即：企業經營與事業單位經營。這里，事業單位經營是指政府(主管部門)通過文物事業管理機構經營文物旅游事業，而企業經營是指政府將文物經營權交給企業。

表面看來，這兩種體制具有巨大差別，政府顯然在前一種體制下具有強大得多的控制力。但經濟學的完全合同理論并不這樣認為。實際上，無論由事業還是企業單位來經營，政府都需要與他們簽訂合同，盡可能明確雙方的權利和義務。完全合同理論認為，只要合同是完全(最優)的，也就是說，能夠對所有可能出現的情況作出預見，并用相應的條款加以規定，則無論由事業和企業單位經營，只不過是簽訂合同者身份的差別，實際上簽訂的是相同的合同，經濟后果也都是一樣的。

與之相反的，不完全合同理論認為，這種完全的合同在現實中是不存在的，這是由于有限理性、專業條款的不可驗證等造成的(Ham and Moore，1990；Hamand Moore，1999)。如果合同不完全，就需要預先說明，當合同中沒有規定的情況出現時，究竟由誰說了算，也就是所謂的“剩余控制權”的問題。根據這一理論，管理體制的選擇實際上就是規定了(無論有意還是無意)剩余控制權。而剩余控制權的不同規定，對于當事人的激勵產生了不同的影響，從而影響了不同管理體制的社會福利。在文物旅游的問題上，如果文物由企業經營，相關旅游經營設施由企業提供，則企業擁有對這些設施的剩余控制權；如果文物由事業單位經營，則相關設施屬于政府所有，政府擁有相應的剩余控制權。而不同的剩余控制權，對于經營者在開發與保護上的激勵是不同的，導致的社會福利后果也就有所不同。

我們的模型分析將具體討論不同的管理體制(即剩余控制權)對文物旅游經營者行為的不同影響。我們的分析得出了出人意料的結論。分析表明，事業單位并不像人們想象的那樣具有大于企業的保護激勵；不過，企業經營也未必比事業單位更好。進一步的分析表明，旅游開發的收益性以及文物的脆弱性越大時，事業單位經營的管理體制就越可能優于企業經營，反之企業經營的管理體制可能更好。

在第二部分，我們根據不完全合同理論，建立了一個基本模型來分析企業和事業單位開發和保護的個體最優選擇，并與社會最優選擇比較，從而表明這兩種體制都只能是“次優”的。在第三部分，我們對這兩種“次優”體制下開發活動帶來的福利后果進行比較，考察了兩個關鍵因素——旅游開發收益性與文物脆弱性在決定兩種體制優劣上的重要作用。第四部分論述了加入保護活動后對于福利結果和體制選擇的影響。第五部分將結合模型的結論討論現實中的文物旅游產業化與不完全合同問題。

二、模型設立

在我們的模型中，有三類利益主體：政府、企業和事業單位。政府為主管部門(模型中用G表示)，為社會利益的代表。它將文物旅游景點委托給事業單位(用M表示)或企業(用F表示)經營。如果企業經營，則相關旅游設施由企業出資建設并擁有其剩余控制權；如果因事業單位經營，則相關設施由政府建立并擁有其剩余控制權。

命題1：在旅游開發方面，企業的開發程度總是大于社會最優，事業單位的開發程度總是小于社會最優。而在保護方面，企業和事業單位的保護程度都小于社會最優。

命題1表明，無論是企業單位還是事業單位都不能保證實現社會最優，但它們具有不同的激勵扭曲與效率損失。可以說，這兩種體制都是一種“次優”(second-best)的制度安排。不過，盡管我們無法得到最優的管理體制，我們仍然有可能從這兩種“次優”的體制中進行選擇，找到相對更好的。這就要求我們比較兩種制度安排的社會凈收益(s)。當S_M>S_F時，應該選擇文物事業管理機構，否則選擇由企業負責經營和管理。不過，兩種管理體制依賴于一些因素，并沒有絕對的優劣之分。下一部分的分析就從一些反映文物特征的因素出發，就總體收益進行比較。

為了便于分析，我們分別考慮影響不同管理體制下的開發和保護努力的因素。相應地，可以把社會凈收益分成兩部分：開發凈收益(R(u)-D(u)-u)和保護凈收益(B(e)-e)。影響開發和保護努力的因素最終會影響開發和保護凈收益，并對社會總福利產生影響。我們首先討論影響開發努力的因素，比較兩種體制的開發凈收益。

三、開發特征與管理體制

1．文物旅游開發的特征參數

我們在原來的開發收入函數和社會損失函數上，引入兩個關鍵參量，用 代替 ， 衡骨旅游開發對文物邊際損害的程度， (u)代替 ， 衡量文物開發的邊際收益大小。

原來的社會最優、企業和事業單位的最優選擇(隱)函數相應地變為：

參數 和 分別反映了文物旅游在文物脆弱性與開發收益性兩個方面的特征，而 根據第二部分的定義，衡量了事業單位激勵的大小(在現實中，工資制度較為靈活，在人員安排等決策上自主權大的事業單位傾向于有較高的激勵)。通過考察 和 這兩個參數對不同管理體制社會福利的影響，我們就可以說出在怎樣的參數條件(也即文物旅游特征)下，哪一種管理體制相對較優。由于這兩個參數相對獨立，同時考慮比較困難，我們先分別考慮它們的影響，然后再加以綜合。

2．開發的社會凈收益比較

分別固定開發對文物的邊際損害和文物開發的邊際收益，比較在不同的開發邊際收益和文物邊際損害下，企業和事業單位開發的社會凈收益。經過推導(推導過程請見附錄)，我們得到了很多有意義的結論，可以歸納為兩個命題：

命題2：固定開發邊際損害( )不變，隨著開發邊際收益( )的上升：(1)社會最優、企業和事業單位開發程度都上升；(2)企業開發的社會凈收益在開發邊際收益較小時上升，但只要開發邊際損害足夠大，企業開發的社會凈收益最終可能下降；(3)事業單位開發的社會凈收益上升，同時激勵越高的事業單位開發的社會凈收益越大。

命題3：固定開發邊際收益( )不變，隨著開發邊際損害( )的上升：(1)社會最優、企業和事業單位開發程度都下降；(2)企業開發和事業單位開發的社會凈收益都下降，只要事業單位激勵足夠大，事業單位開發下社會凈收益最終將大于企業，同時激勵越高的事業單位開發的社會凈收益越大。

為了更加明確地表示我們的分析結果，我們分析了一個典型的收益與成本函數，設：R(u)= 。我們使用不同的a和b值模擬，分析結論基本一致，結果如圖1至圖2所示。圖中顯示了社會最優、企業和事業單位下開發的社會凈收益，其中事業單位分為高激勵的事業單位( 接近1)和低激勵的事業單位( 接近O)。

圖1表示，固定文物損害程度 ，旅游開發收益 的增大將刺激企業增加旅游開發，可是由于它不考慮開發對文物損害的社會成本，因此其開發帶來的社會凈收益首先上升，然后可能下降。所以旅游價值越大的文物反而越不適宜由企業經營，而適宜由事業單位經營。事業單位激勵越高，帶來的社會凈收益就越大。

圖2表示，固定開發收益 ，隨著開發對文物的損害程度 的增大，由于旅游開發對文物損害的社會成本不在企業的利潤最大化函數中，企業并不會減少開發程度，這樣企業開發帶來的文物損害上升得較快，而社會凈收益下降得更多，而事業單位由于將文物損害部分納入其考慮之內，損害程度上升會減小其開發程度，這樣一來，社會凈收益下降較少。因此，越是容易在開發中破壞的文物旅游景點越適于事業單位經營。進而，越高激勵的事業單位帶來的社會凈收益就越大。

圖3表示綜合考慮文物損害程度 和開發收益 后兩種體制的比較。只有左下角，即旅游開發收益和損害都相對較小的時候才適于由企業經營的。如果事業單位的激勵小，則邊界線將右移，即企業對于低激勵的事業單位將更容易占優。

3．小結

因此，現實的問題就是要根據文物旅游的開發收益性與文物脆弱性來考慮采取哪種經營體制。這就需要對影響這兩者的因素有所考慮。例如敦煌莫高窟，一方面由于具有很高知名度，周圍又缺乏競爭的景點，旅游開發的收益很大；另一方面，在開發過程中容易損害甚至發生不可逆轉的損毀，文物非常脆弱，這種情況顯然適宜事業單位經營。而對于一些年久失修的小型古建筑，一方面開發時造成的文物損害不會太大，同時也不存在巨大的經濟利益誘使開發者過度開發，則適宜由企業進行開發。我們的分析結論可以簡單地歸納為表1。

四、保護特征與管理體制

剛才的分析只涉及到不同的管理體制在開發活動方面的特征及其福利后果，下面我們來討論兩種體制在保護活動方面的特征及其影響。我們這里的保護活動假設為不能直接帶來旅游收益的單純的保護活動，如在文物建筑修繕時遵循“修舊如舊”的原則等。考慮保護努力后，根據式(1)、(3)和(5)容易看出，企業和事業單位的保護投入都小于社會合意程度，但是企業的保護投入要大于事業單位，即它帶來的社會凈收益要高一些。如果將保護的社會凈收益加到開發的社會凈收益中去，則圖3中的邊界將右移，也就是說，我們對于管理體制的選擇將更偏向于企業經營。我們前面僅考慮開發努力時對兩種體制比較的基本結論沒有根本變化。

這個結論和我們直觀上認為企業在保護活動上肯定不如事業單位的看法并不相符，這是因為我們認為企業不能從這些保護活動中受益。這個看法未必成立，因為對于那些定義明確的保護活動而言(這和前面開發導致的破壞不同，那種情況下政府由于缺乏信息而無法與企業進行協商)，企業可能會與政府達成某種一致，在政府給予適當獎勵(或補償)的基礎上，企業會進行這樣的保護活動。政府獎勵的方式可能是推薦經營者參加“評優活動”，如申報更高級別的重點文物保護單位甚至文化遺產等，或者提供給經營者其他間接的獎勵，例如低息貸款等。在這種情況下，企業的保護努力會得到很大激發。這里的關鍵問題是企業和事業單位，哪個能從保護活動帶來的收益中獲得更高的份額。一個事業單位如果其經營者受到了非常嚴厲的獎懲措施制約，可以引起更高的保護努力。而如果企業能夠具有很大的談判力量，能夠從保護中獲得大部分收益，也有可能激發其保護的積極性。在后一種情況下，如果將保護的社會凈收益加到開發的社會凈收益中去而考慮，則適宜企業經營的范圍進一步擴大了。

五、現實中的文物旅游產業化改革和不完全合同問題

為了開發文物資源，推動地方旅游業發展，各地采取了多種形式的文物旅游產業化改革，有政府主導成立地方國有旅游企業，如陜西省1998年成立的陜西省旅游集團，華清池、乾陵、漢陽陵等都在以前事業單位的基礎上改制成立旅游公司，成為陜旅集團的全資子公司；有對外招商引資，如2000年，山東曲阜市政府主動向深圳華僑城引資，與其共同成立孔子國際旅游股份有限公司，從事包括“三孔”在內的8處文物景點的開發與經營；還有很多在原文物管理單位下成立的旅游部門或企業負責文物景點的旅游開發經營，如四川廣漢三星堆管理處下成立的三星堆文化旅游公司、山西云岡石窟下成立的云岡旅游開發有限責任公司。

在成立旅游企業后，景區的旅游開發投入都有所增長，尤其經營效率得到改善，如華清宮、漢陽陵等景區都制定了長期的景區旅游開發規劃，計劃開發規模非常大，如華清宮計劃投資1．8億元修建“兩園”項目，漢陽陵修建大型地下博物館等。又如華僑城在進入曲阜后投入3000萬元開發相關孔子文化旅游產品，連續兩年實現凈利潤的大幅度增長。但是，在開發中的文物破壞，文物保護等合同難以明確規定的方面，問題也很快暴露出來。

由于文物的特殊性質，文物景點的開發經營和保護合同通常都是不完全的。這至少有以下3個方面的原因：

第一，文物破壞后果難以衡量。只要文物暴露在外界用于參觀展覽，就不可避免地會因為自然和人為的原因受到損害，但是這種損害很可能在長期才能明確表現出來。同時，這種損害在多大程度上是因為旅游開發的原因造成的，往往難于明確界定。

第二，文物保護技術的專業性、復雜性和保護成果的難以衡量。不同的文物保護技術對文物的保護作用可能相差很大，但是由于保護技術的專業性和復雜性，而且新的保護技術也在不斷研發中，往往在合同中難以對每一項文物的保護投入和采取技術作出明確規定。同時，與破壞后果的難以衡量類似，不同技術的保護成果可能在長期才能體現差別，從而難以衡量。

第三，我國對于文物景點產業化經營缺乏明確的政策和法律依據。這就導致合同雙方達成的協議實際缺乏法律效力，或者隨著政策變化而失去合法性。

現實中，文物旅游產業化過程中產生的各種紛爭也主要發生于這些合同沒有規定或難以限定的方面。如1999年，陜西旅游集團所屬漢陽陵公司接管了全部陵區以及剛剛建成的漢陽陵考古陳列館，并開放帝陵發掘現場接待游客。接管后，所有物品由旅游公司統一采購，但是有些保護用品非常專業，公司采購往往出現數量不足，或者買錯了。許多文物保護和消防安全器材的經費申請費時費力，并難以得到落實。又如陜旅公司對秦皇陵和漢陽陵進行了大面積的植樹綠化，公司認為這是園林美化保護環境，但是文物專家認為這是破壞文物景觀，可能傷及地下文物，這在當時的輿論上引起廣泛的爭論。在陜旅集團成立，將這些文物旅游資產劃撥其經營時，規定由其負責文物的經營和保護，但是合同顯然沒有對以上這些問題作出細致的規定，而在這種情況下企業往往容易出現開發過度而保護不夠的情況。

相對來說，旅游產業化在古民居群落開發中成功的案例比較多。古民居整體開發的一大問題是產權分散，根據不完全合同理論的一個結論，在不能實現最優的情況下，為了解決專有性投資不足的問題，應將產權交給專有性投資較重要的一方所有。在浙江烏鎮、云南麗江束河古鎮的開發過程中，公司都聘請專家進行了長期的規劃，前期投入大量資金用于基礎設施建設、民居的修繕等，并購買了相當多的古建筑的產權，甚至租用了水源地，這就避免了合同不完全所帶來的潛在糾紛和破壞。

古民居建筑相對于地下陵墓等文物的脆弱性要小得多，但是由于其巨大的收益性，仍然可能因過度商業化導致民居風貌和地方民俗的破壞。在一些收益性和脆弱性都比較小的地方，中小文物適于企業經營的就可能較多。但是由于我國沒有文物建筑外包經營的相應法規，地方也往往是從擺脫包袱的角度出發，缺乏對轉讓方案的細致挑選和配套監管政策的制定，成功的案例還比較少。在這方面，臺灣“臺北之家”、香港中區警署建筑群、前水警總部的外包經營案例都是非常值得借鑒的。

六、結論

如果政府可以和經營機構簽訂完全的合同，則文物旅游景點交由企業或事業單位經營并沒有很大的區別。但在合同不可能完全的現實情況下，不同經營體制下對旅游設施的剩余控制權的不同就會帶來不同的開發和保護努力程度。我們的模型顯示，企業的開發努力將大于社會最優而事業單位將小于社會最優，但企業和事業單位的保護努力都小于社會最優。在考慮到文物旅游特征后，我們進一步發現開發收益性和文物脆弱性都很大的景點不適于由企業經營而應由事業單位經營，反之則企業經營更優；在其他情況下，優劣尚難以比較，但是事業單位激勵越低，則企業經營就顯得更有利。這個結論在考慮了保護活動后依然成立，而且適宜企業經營的范圍可能還會擴大。我們的模型比較的是兩個比較純粹的管理體制，現實的管理體制可能是兼有兩種體制特征的混合管理體制。本文的框架作為一個理論的出發點，將為更復雜、更現實的管理體制設計提供有力的參照。

我們的模型的重要政策含義在于，在國家的文物保護經費不足的情況下，應該繼續對文物脆弱但開發價值高的文物景點采取事業體制。而對于損害程度低、價值不高的文物景點，引入多種社會力量，包括旅游企業從事開發和經營。這樣，通過在不同文物旅游資源上采取相對合理的管理體制，可以讓有限的政府資金發揮作用，同時借助市場的力量搞好旅游開發，實現政府與市場的更好結合。

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