從創匯優先到平衡收支：我國出境旅游發展戰略的再認識

[摘要]本文認為，在外匯儲備高居世界第一，貿易順差日益擴大的新形勢下，必須重新審視我國旅游業的發展戰略，提出了將發展旅游業提升到國家發展戰略和國家整體利益的高度來認識，闡述了規范發展出境旅游的重大理論和深遠現實意義。對有些學者以發展出境旅游會帶來“外匯漏損”為由，重新提出“適度發展出境旅游”的觀點進行了商榷。

[關鍵詞】規范發展；適度發展；出境旅游；服務貿易；貿易平衡

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006(2007)06-0020-05

一、問題的提出

自20世紀80年代初以來，我國旅游業在較長的一段時期內都是以接待入境旅游為主，發展旅游業的主要目的就是為國家經濟建設賺取稀缺的外匯資金。在交通和住宿設施供給都十分緊缺的情形下，對于剛剛形成的國內旅游需求，則是采取“不宣傳、不提倡、不鼓勵”的“三不政策”。1994年以后，隨著國民經濟的快速增長，居民收入的提高和“五天工作制”和“黃金周假期”等休假制度的改革，國內旅游已成勢不可擋的消費大潮，也成為拉動內需、消費升級的優選行業。對于國內旅游由消極的“三不政策”調整為“積極發展”。國內旅游的蓬勃發展，使得我國公民的出境旅游也開始漸成氣候。1997年國家旅游局適時地提出”大力發展入境旅游，積極發展國內旅游，適度發展出境旅游”的三大市場發展格局。2000年以后，我國出境旅游市場迅速成長，其中主要是因私出境旅游增長較快，因私旅游占出境人數的比重已由2000年的53．8％快速上升到2005年的81．0％(見表1)。

面對發展洶涌的出境旅游，國家旅游局于2005年舉行的“全國旅游工作座談會”上提出了旅游三大市場新的發展戰略，將“大力發展入境旅游，積極發展國內旅游，適度發展出境旅游”調整為“大力發展入境旅游，全面提升國內旅游，規范發展出境旅游”，并在《中國旅游業發展“十一五”規劃綱要》將這一發展戰略修改為“全面發展國內旅游，積極發展入境旅游，規范發展出境旅游”。從“適度發展”到“規范發展”，表現出國家宏觀管理部門已經意識到了出境旅游市場的現實需求，從而強調規范發展，淡化對出境旅游規模和速度的控制。對于這一市場發展戰略的轉變，旅游學界存在著不同的看法，中國社會科學院旅游研究中心的戴學鋒先生認為，“出境旅游快速發展造成了巨大的內需漏出……(我國)貨物順差為590億美元，而旅游所在的服務項目的逆差為97億美元。也就是講，作為一個發展中國家，我們本應利用我們的服務多賺取外匯，但實際上我們卻大量進口服務。如果繼續大力發展出境旅游，將造成服務項目的更大逆差”，由此他重提“適度發展出境旅游”的市場戰略。由于這一問題涉及到我國出境旅游的發展走向和出境旅游在我國旅游強國戰略中所處的地位，以及在國際貿易和國際收支中所起的作用等一系列理論問題。因而，厘清這一問題對于出境旅游的發展有著重大的理論和深遠的現實意義，本文認為在宏觀經濟轉型的新背景下，必須重新認識我國旅游業的作用和地位，重新檢討旅游業的發展戰略。特與戴學鋒先生提出商榷，并求教于廣大讀者。

二、我國旅游業發展宏觀經濟背景的轉型

根據發展經濟學家錢納里和斯特勞特(H Chenery A M Strout，1966)提出的“雙缺口”模型，發展中國家存在國內儲蓄不足和貿易逆差兩個缺口，而外資流入正好可以彌補這兩個缺口，實現國際收支平衡。從1950年至1978年我國的外匯儲備基本上是在1億美元左右徘徊，在1973年甚至出現了外匯赤字。由于外匯稀缺，1978年實行改革開放以后，對于旅游業的定位主要在于發展入境旅游以賺取寶貴的外匯資金。1986年中國旅游業發展“七五”計劃中提出“大力發展旅游業，增加外匯收入，促進各國人民之間的友好往來”的口號，這是旅游業真正實現從政治接待型向經濟創收型轉變的開始。中國的旅游業由從前”政治和外事接待事業“轉變為“出口創匯型產業”。中國公民自費出境旅游，是中國改革和對外開放的產物，也是國內旅游發展水平提升的結果。1990年10月，國家旅游局發布施行了《關于組織我國公民赴東南亞三國旅游的暫行管理辦法》，規定由海外親友付費、擔保，允許我國公民赴新加坡、馬來西亞、泰國探親旅游。而中國公民自費出國旅游正式開端始于1997年7月1日，當時，由國家旅游局與公安部共同制定并經國務院批準的《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》發布實施。直至2005年，我國公民出境旅游達到了3102．63萬人次，其發展規模和速度已經大大超過了此前國家旅游局對于出境旅游規劃中所做的發展預測。

進入21世紀，我國的宏觀經濟形勢發生了根本性的轉變。由于我國經濟的高速發展，在短短的幾年間，我國已由外匯緊缺發展到外匯儲備充足的國家，2006年底我國外匯儲備已突破17500億美元，成為世界第一大外匯儲備國，且有不斷快速增長的趨勢。結合我國現實情況并依據傳統的觀點，外匯儲備能夠滿足一定時期的進口付款、外債支付、外商投資收益匯出等需求是比較合適的，其經驗性的比例大致是每年進口額的25％，外債流出的30％，外商投資余額的15％，以及20％的其他需求，即：適度外匯儲備額=25％的年度進口額+年度短期外債+15％的年度實際利用外資總額+特殊需求額。依此方法，2006年我國進口額為7916億美元，外債余額為3229．88億美元，其中，短期外債余額為1836．28億美元。到2006年底，我國累計實際使用外資金額達到6981億美元。外商直接投資的平均利潤率如按10％計算，外商投資利潤返還需用匯698．1億美元。所以，2006年我國外匯儲備的適度規模應在5560．53億美元左右。

考慮到一些國際突發事件，一般認為，目前維持7000億美元左右的外匯儲備已經完全能應付。很顯然，我國目前的外匯儲備數量已遠遠超出了外匯儲備的適度規模。過高的外匯儲備實際上給國家的貨幣政策和匯率穩定造成了巨大的壓力。為此，國家外匯管理局在《2005年中國國際收支報告》的“政策取向”一節中，更是明確提出：簡化服務貿易用匯手續，促進服務貿易便利化。放寬個人購匯限制，進一步滿足個人用匯需求。

從2003年10月1日起，國家將出境旅游換匯的額度由此前的2000美元提高到3000-5000美元。這表明了國家開始放寬外匯管制。

事實上，目前我國各大銀行已經大大放寬了出境游客的換匯和攜匯管制。2004年12月2日，中國人民銀行發布公告，將中國公民出入境、外國人入出境每人每次攜帶的人民幣限額由原來的6000元調整為20000元。同時，從2003年6月份起，在國內銀行辦一張國際信用卡，申請信用卡不需要擔保，只要有固定工作證明和財力證明，就能夠得到相應的信用透支額度，其中中國銀行的長城國際卡客戶最高的信用額度是5萬美元。此外，2006年11月央行發布了《個人外匯管理辦法》，進一步放松了對外匯的管制，2007年2月起，國內居民憑身份證明即可每年購入不超過2萬美元的外匯現金。據悉，目前有關部門正在加緊研究中國公民境外投資辦法，總之，這些都從一個側面說明了至少在目前國有銀行和金融管理當局等宏觀管理部門并無旅游外匯漏損之虞，甚至有推波助瀾之意。即使出現旅游外匯逆差，與我國目前存在的巨大貿易順差相比，仍是微不足道的。

總之，目前我國發展旅游業的宏觀管理環境已經發生了重大變化，盡管旅游業仍然具有創匯優勢，但創匯已不再是國家發展旅游業的主要優先目標。

三、我國旅游業在服務貿易中的地位

據北京大學盧峰教授的研究，過去的17年中有10年是“經常賬戶”和“資本賬戶”的雙順差，中國出現顯著“雙順差”的頻率是世界的13倍。就旅游業本身而言，目前并無戴先生擔憂的外匯漏損問題。據國家外匯管理局發布的數據表明，自1997年調整服務貿易項目以來，我國服務貿易中旅游這一項一直是順差，且順差有不斷擴大的趨勢。

根據國家外匯管理局最新發布的《2006年上半年中國國際收支報告》，旅游服務貿易在所有服務貿易的進出口總額、出口額以及進出口差額三項中都位列第一，分別為261．73億美元、146．83億美元和31．39億美元。旅游服務貿易是我國服務貿易中發展規模最大、出口規模最大、服務貿易出超最多的項目。

我國服務貿易逆差主要存在于金融服務、咨詢、運輸服務以及專有權利使用費和特殊費等幾項，這也說明了伴隨我國加入WTO并履行入世承諾，中國服務業將進一步加大開放力度，金融保險服務、計算機和信息服務、專有權利使用費等項下的服務支出迅速增加。因此，從國際收支看，目前我國旅游業并非是“花匯產業”。

2005年，我國貨物貿易出口額為7624．84億美元，我國服務貿易出口額為744．04億美元，貨物貿易與服務貿易出口的比例10．2：1，遠高于世界平均4．2：1的水平(美國這一比例為2．6：1)。與貨物貿易相比，服務貿易發展相對滯后。同時，國家“十一五”規劃綱要又明確提出要大力發展服務貿易，中國服務貿易的進出口總額要由2005年的1582億美元上升到20lO年的4000億美元，年均增長20％以上。在這樣的背景下，擴大服務貿易規模已經刻不容緩。通過限制出境旅游的發展來保持旅游服務貿易收支順差的方法與“十一五”規劃綱要的目標相悖。

這里我們可以與美國和印度兩國發展服務貿易的情況進行比較。美國一直以來都是服務貿易進出口的大國。2005年，美國的服務貿易在出口額、進口額、進出口規模以及服務貿易順差四項上都位列第一，分別為3785．9億美元、3222．5億美元、7008．4美元和563．4億美元。

首先，美國旅游服務貿易出口額從2001年的898．19億美元上升至1026．11億美元，年均增長2．7％。中國旅游服務貿易出口額從2001年的177．92億美元上升至292．96億美元，年均增長10．49％。雖然中國旅游服務貿易出口額的增長速度要快于美國，但是從總量上來說，我國旅游服務貿易無論是出口額還是進出口規模都與美國有很大差距。所以擴大旅游服務貿易規模任重道遠。

其次，200l～2005年美國旅游服務貿易出口額占美國服務貿易出口額比重在30％左右，而同期中國旅游服務貿易出口額占中國服務貿易出口額比重約在40％左右，其中2001年、2002年比重甚至超過了50％?？梢婋m然我國服務貿易出口發展總量相對滯后，但旅游服務貿易出口發展卻又在這種不合理的總量結構中相對超前。因此，在擴大我國旅游服務貿易規模的同時要適當調整旅游服務貿易在服務貿易出口中的比例。一味地強調通過出口旅游貿易來創匯，只會更加扭曲已經非常不合理的服務貿易結構，影響我國服務貿易整體競爭力，最后反過來削弱旅游服務貿易的競爭力。美國2002年、2003年的旅游服務貿易出口額分別微幅下降7％和4％，但是這兩年美國的服務貿易并沒有因為旅游服務貿易出口額下降的影響而縮水，反而有2．2％和4．5％的上漲?？梢娒绹姆召Q易出口增長并不是由旅游服務貿易來主導的。當今世界服務貿易進出口大國如美國、德國和日本等，這些國家無一不是靠其強大的金融、保險、計算機信息服務以及廣告和電影音像等項目來主導服務貿易。日本甚至通過旅游服務貿易收支逆差來平衡國際貿易順差。

從圖2可以發現，1995-1999年美國的服務貿易順差的趨勢在不斷擴大(除了1998年以外)，但是美國的旅游服務貿易順差的趨勢卻在下降。這表明美國服務貿易的順差并不是由旅游服務貿易來主導的。當然，美國旅游服務貿易總體規模還是在服務貿易整體規模中占近1／3，所以，這也表明我國要想成為服務貿易的大國、強國，要想在服務貿易收支中形成順差，必須要擴大旅游服務貿易的規模，但不是靠旅游服務貿易來主導對外服務貿易的順差。過分強調通過發展旅游服務貿易來創匯是違反服務貿易發展競爭力原則的。從以上分析可以看出，我國服務貿易發展滯后，并非由于旅游服務貿易發展太慢，相反是其他服務貿易項目發展過慢所致。

由此可見，在我國外匯儲備高居不下和“雙順差”的宏觀經濟背景下，過高的旅游服務貿易順差無論是對于平衡國際收支，還是提升服務貿易的競爭力都是無益的。

四、全球化視野下的我國旅游業戰略再選擇

我國旅游業先后經歷和發揮了政治接待、民間外交、旅游創匯、回籠貨幣、擴大內需、安置就業、開發西部、扶貧幫困和新農村建設等發展階段和經濟社會功能。在當今的全球化浪潮下，我國應該將旅游業上升到國家現代化戰略的層面來認識。

1．出境旅游是公民的基本權利

隨著我國居民生活水平的提高，出境旅游與出國留學、投資移民、對外直接投資(FDI)一樣，成為一部分中高收入人群提高生活品質和增加財富的需要，也是我國現代化和經濟全球化過程中所必然經歷的歷史階段和客觀規律，是不以人的意志為轉移的。由于旅游是人的流動，而不僅僅是貨物和貨幣的流動。因此，出境旅游已不只是單純的經濟問題。聯合國的《人權宣言》和世界旅游組織的《馬尼拉宣言》中就已闡明了旅行和遷徙是人與生俱來的基本權利。在我國當前建設小康社會、和諧社會的背景下，限制公民合法的出境旅游不僅有違法理，而且也不合情理。發展出境旅游是我國社會走向現代化的一個重要標志。

2．發展出境旅游符合我國“和平外交”戰略

“三大市場”均衡發展是我國旅游業轉型的必然結果，也是我國社會轉型的必然結果。其深層意義已超出一個產業外匯收支的問題。今天我們發展“出境旅游”則已成為“官方外交”的一部分，簽署ADS儀式已經成為我國國家領導人出訪的一份“國禮”和一個有份量的談判籌碼，為國家的外交戰略、區域化合作和兩岸和平統一做出了重要貢獻。一個在國際上有影響力的大國，沒有一定規模的出境旅游者活躍在世界各地是不可想象的。出境旅游者既是中華文化的傳播者，又是外國人了解現代中國經濟發展成就的最直接的形象代言人，而中外旅游者的雙向交流和現身說法對于增進不同種族、不同信仰、不同文明之間的對話和理解，具有其他傳媒無法替代的作用，所以出境旅游是我國開展“和平外交”的重要工具。

3．發展出境旅游可以在一定程度上減緩人民幣的升值壓力

人民幣升值將會刺激進口，抑制勞動密集型產品的出口，增加就業壓力，且造成國際收支狀況和經濟環境的惡化，而且會提高外國游客來華旅游的成本，使國外游客消費有所減少，對旅游收入和就業產生不利影響。由于我國外匯儲備的居高不下，且還有持續增長的趨勢，人民幣升值壓力還將不斷增大。而人民幣的升值則刺激了出境旅游，同時，發展出境旅游正好起到反向調節器的作用，在滿足旅游者旅游需求的同時，在一定程度上可以平衡外匯賬戶，減少貿易摩擦，緩解人民幣的升值壓力，從而最大限度地保護我國紡織品、家用電器等在國際市場上的競爭力。

4．發展出境是平衡國際收支的一項積極措施

平衡國際收支有消極和積極的兩種措施，如上文所分析，如果一味地限制出境旅游消費，靠旅游收入順差來沖抵服務貿易的逆差，從而延緩了對服務貿易質量的提升，保護了落后的產業結構。這種平衡國際收支的方法是一種消極的方法。而積極的平衡國際收支的措施應該是在提高國內旅游環境上下工夫，促進國內旅游服務升級，在提高入境旅游者在華花費，如可以借鑒西方發達國家對旅游者實施的離境退稅(Tax Free)制度，使我們的紡織品、家用電器和其他制成品能夠就地出口，繞過西方國家對這些商品設置的貿易和非貿易壁壘，延長旅游的產業鏈，增加外匯收入，將我國建成旅游者的購物天堂。

5．發展出境旅游是我國建設世界旅游強國的必由之路

目前我國國內旅游市場已經非常國際化了，而中國的旅游企業尚未實現真正的國際化。20世紀80年代中期，美國經濟學家威爾斯(L T Wells)提出了針對發展中國家對外直接投資的小規模技術理論。威爾斯認為，發展中國家跨國公司的競爭優勢主要體現在：(1)擁有為小市場需要服務的勞動密集型小規模生產技術。大規模生產技術無法從這種小規模市場需求中獲得規模效益；(2)在國外生產民族產品。發展中國家對外投資主要是為了服務于國外同一種族團體的需要；(3)產品低價營銷戰略。生產成本低、物美價廉是發展中國家形成競爭優勢的重要原因。與發達國家跨國公司相比，發展中國家跨國公司往往花費較少的廣告支出，采取低價的營銷策略。按照威爾斯理論，隨著我國出境旅游的發展，我國的旅游企業完全可以到出境旅游集中的目的國(地)投資以接待中國公民為主的旅游接待業，積極實施“走出去”戰略，使旅游業務流跟著客源流走，實現外匯回流。從而做到入出境旅游發展比翼齊飛，互相促進，實現在更高層次上的旅游貿易均衡。發展出境旅游不僅是我國旅游企業國際化的關鍵一步，也是我國旅游業由世界旅游大國向世界旅游強國邁進的必由之路。目前世界上的旅游強國無一不是全球性或區域性的客源大國。在消費者主權至上的市場經濟社會中，話語權是掌握在需求方手里的，出境旅游的發展可以由目前外貿業務中普遍存在的需求外向型轉變為供給外向型，從而由國際商業規則(標準)被動的接受者轉變為主動的參與者，甚至成為制定者。目前，雖然人均GDP還只有1700美元左右，但由于中國人口基數龐大，地區發展不平衡，東部經濟發達地區的富裕人口的絕對數量甚至都已接近歐洲某些中等發達國家。中國蘊藏著的巨大客源市場潛力是我們建設世界旅游強國的重要支柱。出境旅游有助于整合入境旅游市場，以出境旅游促進入境旅游，實現良性互動。出境旅游還有利于提高中國公民對于現代旅游服務的認識，增強消費者主權意識，反過來促進和提高國內旅游服務水平。

五、結論

中國要建設世界旅游強國、建設和諧世界、做一個負責任的大國，不可能建筑在國際收支的“雙順差”基礎上。在我國出口型貿易向平衡型貿易轉型過程中，我們必須重新審視傳統的基于以創匯為優先考量的旅游發展戰略，將旅游業提升到國家發展戰略和國家整體利益的層面上來認識，而不再僅僅停留在經濟層面上。至于在發展出境旅游中出現的公款消費、貪腐索賄、轉移非法所得、偷渡走私、滯留不歸，以及“零負團費”等現象和問題，并不是出境旅游本身存在的問題，沒有出境旅游，這些問題依然會以其他形式出現。關鍵是健全和完善機制和體制，從源頭上杜絕這些問題的出現，而不應使這些問題成為限制出境旅游發展的借口。這也就是規范發展出境旅游的本質內涵。依法規范出境旅游就是要在發展中規范、在規范中發展。而發展是不可逆轉的大趨勢。

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