鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)需要好的制度設(shè)計

新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移是相伴的，確實(shí)有可能出現(xiàn)路修起來了、人卻離開的現(xiàn)象，但即使這樣也要修。因為只有修了路，加強(qiáng)了農(nóng)村的各項基礎(chǔ)建設(shè)，才有可能讓農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市化與建設(shè)和諧社會的目標(biāo)。

魏登峰是一名年輕的記者，2004 年到《中國農(nóng)村》雜志社工作。2年多來，他主要的工作任務(wù)就是在各地進(jìn)行調(diào)查。2006 年年底，他到東部沿海某市的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，就當(dāng)?shù)卣鞯刂谐霈F(xiàn)的糾紛進(jìn)行了1周的采訪。在采訪中，他對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)有了一些看法和困惑。我們請他和中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英先生一起走進(jìn)我們的對話。

主持人：小魏這次調(diào)查有些什么感受？

魏登峰：我去了當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)區(qū)，最初是因為有人為我們提供新聞線索，說是在開發(fā)區(qū)征地過程中出了糾紛。結(jié)果去調(diào)查之后，發(fā)現(xiàn)了很多更深層次的問題。當(dāng)?shù)卣谡鞯剡^程中濫用權(quán)力，村委會選舉中有賄選行為，還有在新農(nóng)村建設(shè)中違反自愿原則等等現(xiàn)象。

主持人：我們可以分別談?wù)勥@幾種現(xiàn)象。

魏登峰：我們?nèi)サ某鞘械胤秸疄榻ㄩ_發(fā)區(qū)，聯(lián)合工商、城管、公安等部門強(qiáng)行征地，如果農(nóng)民不愿意走，就申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，發(fā)整改或者拆除通知書，接著就開來了推土機(jī)推房子，引起了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的不滿。

黨國英：之所以有這種情況，與我國的土地制度有關(guān)。在我國，非農(nóng)土地是國家的，農(nóng)用土地是集體的，但非農(nóng)土地的使用權(quán)是明確的， 農(nóng)村土地的集體所有卻存在現(xiàn)實(shí)的矛盾。法律規(guī)定有3個主體：農(nóng)戶、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織。但是大部分地區(qū)沒有鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織， 都是由村委會代行職責(zé)，目前有90% 以上的農(nóng)用土地所有權(quán)在這一級，私權(quán)利不明確，就存在公權(quán)力過分延伸的問題。

主持人：其實(shí)這種現(xiàn)象可能更多地出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、資源比較豐富的地方， 而同時這類地方基層民主選舉中存在“賄選” 的現(xiàn)象，魏登峰可以說一說。

魏登峰：對這種情況我有一些了解。在選舉期間，村民家里一會兒有人送一筐雞蛋，一會兒有人送兩條煙，大家接受得也都很坦然。通過這種競爭，很多地方都由一些有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人當(dāng)上了村委會主任， 而通過這種形式選舉出來的村干部，往往上來之后會想辦法把自己當(dāng)初付出的錢收回來。

主持人：這兩種情況同時出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)是否有什么內(nèi)在的聯(lián)系呢？

黨國英： 這就說明民主制度要與財產(chǎn)權(quán)制度相配套。在基層社區(qū)的選舉中，公共機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置，特別是財產(chǎn)權(quán)的設(shè)置， 對于賄選的發(fā)生有重要影響。公共機(jī)構(gòu)如果僅僅提供部分必要的公共服務(wù)，而不掌握類似分配土地這樣的重大權(quán)力， 其權(quán)力的“含金量”就小了許多，假公濟(jì)私也就不容易發(fā)生，賄選就成了高風(fēng)險投入。如果再有政治設(shè)計中的某種平衡性， 增加公共權(quán)力體系中的制約機(jī)制， 賄選的目的就更難實(shí)現(xiàn)了。在我國村民選舉實(shí)踐中， 中央政府文件已經(jīng)刻意加強(qiáng)了這方面的規(guī)定，效果也比較好。

主持人：從你們所說的話題我們感到，現(xiàn)在村一級的自治組織存在著自治權(quán)力要如何界定的問題。在城市里居民委員會的權(quán)力是很有限的，是服務(wù)型的。但在農(nóng)村，村委會的權(quán)力就過大，管的內(nèi)容也多得多，對村民的限制很多。村民委員會這一自治組織到底指什么，值得思考。

魏登峰：的確是這樣。賄選出現(xiàn)在資源比較豐富的地方是因為有利可圖，西部比較窮的地方還誰都不想當(dāng)這個村主任呢。

主持人： 這就是我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中另一面的問題了。

黨國英：中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中存在的問題是公權(quán)弱，私權(quán)也弱，不僅沒有賄選，甚至?xí)霈F(xiàn)沒有人愿意當(dāng)村主任的現(xiàn)象，大家對鄉(xiāng)村治理缺少熱情。那是因為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后，往往沒有工業(yè)， 也就談不上服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)中所占份額是下降的趨勢，所以這里很少存在集體經(jīng)濟(jì)。

主持人：那么在這類地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中主要應(yīng)該做的是什么呢？

黨國英：中西部需要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作組織建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府要多投入，中央和省市一級要增加對糧食主產(chǎn)縣和貧困縣的轉(zhuǎn)移支付。今后還要加強(qiáng)省以下的分稅制改革，提高省市政府支持鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性。

主持人：但是據(jù)我所知，稅費(fèi)改革之后，目前中央和省一級的轉(zhuǎn)移支付剛剛夠彌補(bǔ)這個缺口。這樣的話，是不能僅依靠轉(zhuǎn)移支付來發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的。

黨國英：是的。所以一定要實(shí)行積極的城市化政策，降低城市門檻，加快勞動力的轉(zhuǎn)移，爭取能夠在20年內(nèi)將農(nóng)村人口降到全部人口的20% 以下。

主持人：這樣的話可能又有人說了，現(xiàn)在中央提出新農(nóng)村建設(shè)，我們要積極推進(jìn)， 但如果人都走了還怎么進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)呢？

黨國英：就我國的發(fā)展趨勢來說，新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移是相伴的，確實(shí)有可能出現(xiàn)路修起來了、人卻離開了的現(xiàn)象，而且路修得越快，人走得也越快。但我認(rèn)為即使這樣也要修，因為只有修了路，加強(qiáng)了農(nóng)村的各項基礎(chǔ)建設(shè)，才有可能讓農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)城市化與建設(shè)和諧社會的目標(biāo)。

主持人：推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的效果如果與鄉(xiāng)村治理情況密切相關(guān)，小魏有沒有什么感受？

魏登峰：在村組織問題比較多的地方，新農(nóng)村建設(shè)也存在要怎么建設(shè)的問題。比如我這次去的村里，當(dāng)?shù)馗阈罗r(nóng)村建設(shè)，村里統(tǒng)一蓋房，村民都要上樓，給村民補(bǔ)一定的錢。但超出應(yīng)有面積的，要按每平方米900元來買。而且雖然上樓的原則是自愿， 但實(shí)際上是具有一些強(qiáng)制性。現(xiàn)在大概有4戶沒有搬，村里面就在這4戶庭院邊上挖坑，筑起墻，斷水?dāng)嚯姡€不讓村里其他人給這幾家人送水。

黨國英： 這還是公權(quán)過大的表現(xiàn)。我們要明確，不是所有的事情都可以通過投票的方式來決定，也不是所有的東西都可以拿來買賣的。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中精簡人員并不是最重要的，關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的人要做些什么事情，要提高行政效率，要看公權(quán)與私權(quán)能否分開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作成績能否有正確的評價。所以， 鄉(xiāng)村治理中主要是這幾點(diǎn)：其一，明確界定政府的公權(quán)，公權(quán)權(quán)威的獲得要有競爭，要鼓勵競選，要細(xì)化制度設(shè)計中的具體問題，如要有罷免機(jī)制。其二，培養(yǎng)民間組織，進(jìn)行真正的村民自治，一部分公共服務(wù)可以靠鄉(xiāng)村社區(qū)自給自足。其三，處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級與村一級的關(guān)系。其四，處理好村兩委的關(guān)系。

主持人：據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下常住人口有7億多人，這7億多人口的生活與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。所以做好制度設(shè)計， 維護(hù)農(nóng)民權(quán)益至關(guān)重要。