縣改市凍結十年反思

中國的市是少了而不是多了，無論從促進城鎮化健康發展的要求出發，還是從借鑒發達國家的成功經驗思考，今后都需要增設大量的市。

自1997年下半年凍結縣改市以來，地方政府要求解凍的呼聲時起時落，有的地方甚至準備了相關的上報材料，只待中央政府一聲令下；而另一方面，反對縣改市的聲音也始終沒有停止過。

中央當初凍結縣改市的起因是土地問題，目的是防止因縣改市導致城鎮建設熱而大量占用耕地。從近十年的實踐看，縣改市與耕地問題關系不大，那么為什么中央一直沒有恢復縣改市呢？2007年正是縣改市政策凍結十周年，需要以更廣闊的視野對設市問題進行全面的思考。

中國的市是多還是少

中國市數量究竟是多了還是少了？如果從不同的角度分析，可以得出截然相反的結論。

先從發展的速度來看。我國從20世紀20年代開創市制，至1950年發展到143個，1980年增加到223個，比1950年增加80個，平均每年增加2.7個。1981年至今26年增加433個，是1980年以前60年設市總量的1.9倍，1950年以前30年的3.0倍，1951～1980年之間30年的5.4倍；平均每年增加16.7個，是市制創立以來前60年的4.5倍、新中國成立后前30年的6.2倍。而我國的城鎮人口1950年為6169萬人，1980年為19140萬人，比1950年增加12971萬人；2005年為56212萬人，比1980年增加37072萬人，是1951～1980年期間增加值的2.8倍。應該說從發展速度看，改革開放以來市的增長速度是比較快的。

再從城鎮型政區所占的比重與人口城鎮化水平比較來看。2005年底，283個地級市占333地級政區的85.0％，374個縣級市占2010個縣級政區（不包括市轄區）的18.6％，縣級市和市轄區占2862個縣級政區的42.8％；市域（直轄市和地級市包括所轄縣、旗、自治縣、自治旗在內的行政區域和縣級市行政區域）總人口占全國總人口94.8％，面積占全國總面積的54.1％。而2005年我國人口城鎮化率為43.0％，從總體上看，城鎮型政區所占的比重明顯高于人口城鎮化水平。

最后從市與城鎮化增長相關性研究。長期以來，我國市的增長趨勢與城鎮化發展軌跡高度正相關，而縣改市凍結以來則呈負相關。1949～1957年市和城鎮化一起穩步推進，市從1949年的132個增加到1957年的176個，人口城鎮化率相應地從10.6％提高到15.4％；1958～1965年則同步大幅振蕩，先是超速發展，1960年城鎮化率達到19.7％，1961年市增加到208個，然后是快速回調，1965年城鎮化率下降到16.7％，市則減少為168個；1966～1978年同時停滯不前，城鎮化率始終在17％～18％之間徘徊，市則一直沒有超過195個；1979年以來，城鎮化快速推進，并從1998年起呈加速發展之勢，而市的發展則以1997年為分界，1979～1997年高速增長，1998年以來呈停滯、倒退趨勢，與城鎮化的高速發展相背離。

為什么從不同的角度分析，對中國市的數量究竟是多了還是少了，可以得出截然相反的結論？這就不得不談到設市模式問題。

三種設市模式利弊比較

中國設市有三種典型模式，一是切塊設市模式，即以縣（自治縣、旗、市）的部分行政區域設置市。這種模式在改革開放以前一直是中國的主要設市模式，1980年以后，因逐步采用整縣改市為主導設市模式，切塊設市模式最后僅在少數非縣城中心鎮得以保留，與此同時原來切塊設市的地方有不少實行市縣合并，致使切塊設市模式設置的市的數量有較大幅度的減少，目前仍采用這種模式的市約140個左右，約占市總數的五分之一。

二是整縣改市模式。即將整個縣（自治縣、旗）改為市，個別的幾個縣合并設置一個市，如朔縣和平魯縣合置朔州市、定海和普陀2縣合置舟山市，還包括將原屬一個縣級政區的郊縣并入市，變原來切塊模式設置的市為整縣改市模式。這種模式為改革開放以來所普遍采用，現有的市70%以上采用整縣改市模式。

三是多中心組合模式。即一個市含有若干個城市（城區），各城市建成區之間有大片農村相隔。第一類用于分散的工礦區、林區，如安徽省淮南市、淮北市；第二類因幾個市合并成一個市而采用，如河北省張家口市（宣化市）；第三類為近年來隨著大量的縣（市）改為市轄區而產生，如重慶市、佛山市、江門市等。

切塊設市模式的優點是，市的行政區域與城市地域基本相一致，便于市政府根據城市的特點，集中精力管理好城市，城鄉界線清楚，便于城鄉分類統計，與其他國家的橫向可比性強，在區位條件好、規模大、有發展潛力的非縣城中心鎮采用切塊設市模式，效果比較明顯。其不足是，一方面符合切塊設市條件的非縣城小城鎮數量太少，而且即使這些少量的小城鎮要實現切塊設市的愿望，在實際操作中也是阻力重重，因為其所在的縣級政府普遍反對，往往難以實現，典型的如浙江省蒼南縣的龍港鎮。另一方面，大量傳統的以縣城為中心切塊設市，造成市縣分設、同駐一地、矛盾重重，城鄉分割、重復建設，人為割斷了城鄉經濟的有機聯系，大量增加機構編制，不利于縣級政區作為中國基本行政區的相對穩定。

多中心組合模式只適合少數布局分散的工礦區、林區，其不足是市的地域結構普遍過于松散，有的甚至形成飛地，不便管理，而且工礦城市一般都有相應的生命周期，一旦進入衰老期，就會面臨如何轉型的問題，管理目標、重點也必須相應地轉變，缺乏可持續發展能力。而多個市縣合并形成的多中心組合市，不利于組團式城市的形成與發展，在一定程度上助長了城市“攤大餅”式向外擴張的趨勢，抑制了被撤并市縣的活力，這也是縣改區在廣東、江蘇、浙江等經濟發達地區遇到縣級政區抵制的原因所在。多中心組合模式面臨的另一個問題與縣改市模式類似，就是市的轄區過大，城市地域相對于農村而言過小。

客觀地講，從切塊設市到整縣改市，是設市模式的一次重大變革，滿足了1980年代中國經濟社會發展的需要，整縣改市模式基本克服了傳統切塊設市模式的弊端，解決了切塊設市模式造成的市縣并存、同駐一地、重復建設的問題，精簡了機構，減少了行政編制，有利于縣級政區的穩定。但從長遠看，整縣改市模式違背了設置城市型行政區的基本宗旨，失去了設市的意義；市區農村人口比重過大，城郊比例嚴重失調，城鄉概念模糊，不利于城鄉分類統計及與其他國家的橫向比較，“假性城市化”造成城市化水平的混亂；縣數量的有限性從根本上限制了市的總數，即使所有的縣都改為市也只能設置3000個市；市縣在地域上趨于一致，市政府在管理對象上與縣沒有區別，無法突出城市這個中心，集中精力強化對城市的規劃、管理、建設，甚至會造成城鄉兩方面管理的顧此失彼。

市制改革路在何方

中國的市是少了而不是多了，無論從促進城鎮化健康發展的要求出發，還是從借鑒發達國家的成功經驗思考，今后都需要增設大量的市。中國現行的設市模式都有明顯的局限性，作為主導模式的縣改市不符合設置城市型政區的基本宗旨，也從根本上限制了市數量的增長。解決中國市的發展問題，不是簡單地恢復縣改市，而是在充分理論準備和宏觀考量的前提下，研究行政區劃的總體改革思路，當務之急是探索市制改革之路。

市制改革的方向是按城鄉分治原則創新設市模式，從根本上克服現行設市模式的局限性，從體制上保證城鄉之間的平等競爭、和諧發展。

城鄉屬于兩種不同范疇的地域，在人口分布、經濟發展及社會、環境方面的差異性，決定了在城市內部需要統一規劃、集中管理，而農村則應相對分散、放權，有效地管理城市地區的人口、經濟、社會活動，是設市的目的所在，也是西方國家始終堅持“城鄉分治、城鄉分立”原則的根本原因。因此，在基層實行城鄉分治，充分體現城鄉對行政管理及管理體制的不同需求；對涉及跨行政區的城鄉協調發展、統籌管理問題，可借鑒西方雙層結構政府體制和歐洲聯盟組織管理機制的成功經驗，創建跨行政區協調合作機制。

按照實行省、縣、鄉三級制的行政區劃改革目標，創新市制。第一，以市為基層城市型政區，總人口5萬人以上，其中城鎮人口的比重超過70%的鄉級政區可改設市；第二，以都市縣為縣級城市型政區，城鎮人口占總人口的比重超過60%，且至少有一個50萬人以上大城市的縣級政區可改為都市縣；第三，以都市省為省級城市型政區，城鎮人口占總人口的比重超過50%，且至少有一個300萬人以上超級大城市的省級政區可改為都市省。

（作者系民政部中國地名研究所副所長）