珙縣“代訪制”兩年觀察

占地補償、醫藥費糾紛等等都是農村地區信訪頻發的領域，用當地老百姓的話說，“找人要錢的事情老百姓可不好辦，代理信訪確實讓我們辦成了早年辦不成的事情”。

“蓮花山公路建設已經動工了，這都多虧有了代訪制。不然，這條路不曉得好久才能修。”元月17日，四川省宜賓市珙縣洛表鎮翻身村村民牟家從感慨萬千。

幾年前，原定一條省級公路從洛表鎮的蓮花山經過，后因諸多原因未修成，形成3.8公里的斷頭路，造成36.7畝林地、耕地荒蕪，處在該路段的洛表鎮翻身村、紅星村、茂林村的村民致富心切，渴望把路修通的村民們到鎮上上訪。由于該事項的決定權不在鎮里，問題一時難以解決，聯系村干部為其向上級有關部門“代訪”。縣有關部門籌措資金，補助村民把路修通。村兩委通過村民“一事一議”、群眾投工投勞的辦法，由村上組織實施公路建設。今年1月初，蓮花山公路建設全面動工。

牟家從所說的“代訪制”，就是洛表鎮于2005年1月率先試行，2006年3月起在全縣17個鄉鎮推行的信訪工作制度。

一個山區縣的信訪難題

珙縣地處川、滇、黔三省結合部，是一個典型的山區縣。較偏遠的王家、觀斗、洛表、石碑等鄉鎮，離縣城就有100多公里。隨著經濟較快發展，諸多矛盾突顯出來，珙縣進入了信訪高發期。農村廠社矛盾、村社矛盾、建筑用地、群眾糾紛等問題使得群眾信訪更加多樣化和復雜化。

傳統的信訪機制能不能適應形勢發展需要呢？2005年以前，像其他多數鄉鎮一樣，洛表鎮的信訪機制是在鎮建立社會治安綜合治理辦公室，在村建立調解室，社設立調解小組，配備了專兼職人員，負責對轄區內群眾生產生活糾紛等矛盾的調解處理。如果按照慣常的信訪流程，珙縣的制度設計是這樣的：初訪由社委會調解員出面處理，再訪由村級調委會處理，超過村社處理權限的再上交鄉鎮綜治辦出面調解；超出鄉鎮處理權限報告縣信訪辦處理。但是，制度的剛性以及程序的繁瑣，使得調處機制效率低下，群體或單個上訪、越級上訪事件時有發生。當制度內的平臺難以滿足群眾信訪需求時，制度外“供給”渠道難免滋生，農村“土律師”、“土狀師”在農村地區“市場空間”日漸增大，從一定程度給信訪工作帶來挑戰。

從另一方面看，珙縣特殊的山區地域特征，客觀上也加重了群眾信訪成本。邊遠鄉鎮群眾到縣城信訪一次要花兩天時間，需花去食宿、車費等100余元。當地信訪部門工作人員分析認為，“出門難”只是信訪成本的一個方面，另一個不可忽視的成本因素是“辦事難”：有的上訪事項歸口部門多、層級復雜，造成了初訪息訪率低，很難做到“小事不出村、大事不出鄉”；加之群眾信訪缺少引導，一些群眾出門之前不了解相關程序，也不知該找哪些部門；受職權、政策的限制，對超越權限范圍的信訪問題，接待干部和單位普遍存在失語現象。如此種種因素，最終疊加成一個山區縣不容忽視的信訪難題。

怎樣才能讓不好辦的事情變簡單？2005年1月，洛表鎮創新信訪工作模式，率先在全縣試行“代訪制”。

“代訪”，怎么代，怎么訪

代訪，到底怎么代，怎么訪？“代訪制”的執行主體是誰？

作為全縣最早的試點鄉鎮，洛表鎮代理信訪制度規定，一旦信訪人反映問題的處理權限，超過了本級政府或部門的職權范圍，由鄉鎮政府、部門派員或書面代信訪人向有關部門信訪，尋求問題解決。按照“接訪有登記、‘代訪’有報告、送達有簽收、結果有追蹤、資料歸檔齊”的要求。在明確了“代訪制”是什么的基礎上，洛表鎮進一步界定了“代訪制”不是什么。洛表鎮在改革之初，明確了“三不”原則，即“代訪”不“帶訪”、“代事”不“帶權”、“代理”不“帶人”，也就是在群眾自愿前提下，全權代理信訪事務。

珙縣“代訪”改革最核心的內容包括五個方面，即首問接訪，群眾到鄉鎮或部門上訪，由首問接訪干部全程接待并做好登記，并由信訪接待值班領導根據上訪人反映的問題，發放信訪“代訪”卡；信訪“代訪”，鄉鎮或部門受群眾委托代其上訪事項，根據“代訪”事項性質和“代訪”的數量，集中定期“代訪”，或分散不定期“代訪”；依法辦理，所有“代訪”事項必須件件有回音；回復送達，“代訪”單位在規定的時限內，按程序將信訪“代訪”結果和回復意見書面送達信訪群眾；復查落實，上訪群眾對“代訪”回復有異議的，可由“代訪”單位根據上訪群眾的意見提出復查申請，進行復查落實，或告知信訪群眾按相關程序解決。

據洛表鎮黨委書記秦波介紹，推行“代訪制”兩年來，該鎮群眾越級上訪從改革前每年的74件次，下降到2006年的20件次，群體上訪從17件次下降到8件次，分別同比下降了73%和53%。那么，珙縣在全縣范圍推廣“代訪制”近一年時間，又發生了怎樣的變化呢？縣信訪辦主任何其林在接受記者采訪時說，“全縣17個鄉鎮全面推行代訪制以來，共計為群眾代訪68件，已解決56件，其余12件正在解決之中；10個月時間共接待群眾來信178件，來訪219批458人次，越級上訪39批62人次，分別同比下降了20%、25%、62%，信訪累計辦結率達92%，特別是一批多年積案、老案得到有效處置。”

盡管數字具有說服力，但畢竟無法更感性、更直觀地反映珙縣信訪改革的效果，民眾到底怎樣評價這一改革措施的呢？

記者在珙縣采訪期間聽到了許多信訪故事。2005年2月，因珙縣造紙廠破產，涉及洛表鎮茂林村六社65戶，245口人占地補償一事，造成群眾集體上訪，洛表鎮、茂林村干部為其“代訪”，找到相關部門、單位協商解決，65戶人家最終獲得生產占地期間每年占地費2.8萬元的補償。

2005年3月，洛表鎮翻身村三社村民李宗明得病因沒有按規定程序上報，到就醫范圍外的瀘洲醫學院治病，不能報銷醫藥費引發家人上訪，在鎮、村干部“代訪”下，通過相關部門協調，為其解決醫藥費9670元。

占地補償、醫藥費糾紛等等都是農村地區信訪頻發的領域，用當地老百姓的話說，“找人要錢的事情老百姓可不好辦，代理信訪確實讓我們辦成了早年辦不成的事情”。

改革的前路

珙縣信訪改革的制度創新體現在哪些地方？在短短的兩年實踐中又遇到了哪些需要完善的問題，記者采訪中多次提出這兩個問題。

有關專家分析認為，珙縣信訪代理創新，使得制度內的信訪渠道更加暢通，從三個層面降低了信訪工作的成本。第一是降低了溝通成本，改變了過去老百姓信訪“跑錯門”，百姓從過去的“跑斷腿”到現在“張張嘴”，使得民情民意能夠迅速地反饋到相關部門。第二是降低了經濟成本，一方面，制度內渠道一旦通暢，制度外的渠道就失去了市場，有效遏制了農村“土律師”、“土狀師”收費辦不成事情的狀況，為群眾減輕了負擔。第三，代理信訪的平臺建設將矛盾糾紛調處的承接點前移，不僅使得整個信訪體制的管理成本大大降低，也從一定程度上鈍化了矛盾。 “一線代理、多方參與、溝通協調、互諒互讓”的互訴平臺，由群眾上訪變為干部下訪、由群眾信訪變為干部“代訪”、由群眾“初訪”變為干部“先訪”的信訪新格局，消除了無序上訪、多頭上訪、越級上訪的困擾，實現了“多贏”。

但凡改革，必然會遇到一些全新的挑戰，那么，珙縣信訪代理制度改革在未來會面臨什么樣的挑戰呢？

采訪中，一些在一線工作的“代訪”干部對記者坦言，“代訪制”搭建起了群眾信訪的平臺，雖然解決了群眾不少難題，但也出現了一些亟需解決的問題。

“代訪”干部們感觸最深的是“力不從心”。一位代訪干部曾經代理過一個信訪案例，涉及到多個鄉鎮與部門之間的“代訪”事項，這樣的事項往往具有多樣性、復雜性和不可預期性，接手這樣的事項必然感到壓力很大。因為，很多問題不僅僅是普通老百姓解決不了的，即使是代訪干部也感到處理這樣的事項無能為力。據當地代訪干部介紹，受政策因素制約，同一“代訪”事項在不同時期的政策或規定可能會有所差異，這就會導致在處理過程中的一些分歧意見，有時分歧意見還非常大，究竟該根據哪個條文來辦理最恰當，確實是一件很傷腦筋的事。

代訪干部的壓力還來自委托人，老百姓對代訪制度有很高的心理預期，如果他將一個信訪事項交給鄉鎮干部，就希望能夠在最短的時間內解決。如果解決不及時，結果與理想有差距，老百姓就會對這項制度本身提出質疑。但是，信訪代理制度不是個只能“裝麻煩的籮筐”，關鍵是要處理問題，并且讓信訪問題有結果，結果群眾能滿意。

珙縣信訪代理制度具有多少普適性，具有多大的推廣價值呢？要回答這一問題，還需要珙縣在信訪代理工作中，面對出現的新情況、新問題，提供更深入的解決方案和制度保障。