“張家界模式”的１０年輪回

“張家界模式”所實踐的紀檢監察體制創新不僅僅停留在實踐上，而是上升到了制度層面，雖然只是沿著垂直化的方向邁出了重要的一小步，但已經顯示出了巨大的體制威力。

[回放]

一次偶然的試驗，湖南省張家界市開創了“下派紀委書記”的模式。

1991年3月，為照顧莫輝華家庭困難，同時也為了鍛煉女干部，張家界市紀委把她派到慈利縣任紀委書記。上任后，莫輝華憑借在市紀委工作7年的經驗，很快打開局面。慈利縣紀委的工作在市里的綜合評比中，連續兩年排第一，案子查得最多，黨風廉政建設也搞得最好。據時任張家界市紀委書記的張賢易回憶，“因為她是代表市里下去的，所以有事敢講，案子敢辦，沒有顧慮，在當地查案的阻力也小?！?/p>

經過慈利的實踐，張賢易和他的同事很快意識到了進一步推廣的必要性。于是，他們專門針對全市四區縣選派紀委書記的問題，向當時的市委書記肖征龍匯報。在經過到慈利縣調研后，肖征龍冒著一定的政治風險同意了市紀委的提議。

1995年2月，時任張家界紀委宣教室主任的李平桑和時任審理室主任的雷智勇，被分別下派到永定區和桑植縣任紀委書記。一年后，兩個地區的工作都取得了相當不錯的成績。在這一形勢的鼓舞下，張家界市委更加堅定了貫徹“張家界模式”的決心?！坝墒屑壪蛩爡^縣選派紀委書記”的“張家界模式”正式開始運作。一場紀委改革在張家界正式上路。

1996年至1997年，張家界紀委又選派了5名室主任到張家界所屬4個縣區任紀委書記。至此，從1991年開始的6年內，張家界共向所屬兩縣兩區選派了8名得力骨干任紀委書記。

這場改革留下了一連串的驕人數據。8名從市紀委“空降”下去的紀委書記，在區縣競相刮起了一場接一場的“廉政風暴”。1995年，全市紀檢監察機關共立案635件是1994年的2.2倍，其中查辦萬元以上經濟大案40件，是1994年的3.3倍；1996年，立案數增至924件，同比又增長45.5%。到了1997年，張家界4個區縣的紀委書記均為市紀委“下派”，立案總數為926件，其中，立案處級干部15人，同比增長2.5倍，查辦案件數名列全省第三。

在試驗接連取得成果后，形成制度也提上了議事日程。

1998年，張家界市委書記劉力偉以市紀委上報的材料為基礎，親自撰寫了《關于加強紀檢監察工作的幾點意見》，經常委會研究同意后，以市委8號文件下發。此文件明確了建立“下派紀委書記的制度”，制度規定，下派紀委書記候選人由市紀委提出，考察工作由組織部門承擔，最后由市委常委會任免。

以8號文件為標志，張家界市下派紀委書記的工作走上了制度化、規劃化運轉的軌道，并且提出這種格局將長期固定，不因人事變化而變化。

然而，變化還是來了，1998年以后，張家界市紀委再也沒能選派出一名干部任區縣紀委書記。1999年，紀委書記張賢易離任。與此同時，向4個區縣選派的紀委書記，都先后調出。經歷了約10年的“下派紀委書記”就此中止。

[演變]

“江蘇曹克明模式”的推行

改革中止以后，張家界市紀委的不少干部，也開始對“張家界模式”產生了懷疑。他們認為，“張家界模式”之所以在張家界取得過較好的效果，是由于張家界建市歷史短、面積小、當時市紀委的室主任素質較高等特殊情況決定的，在全國并無典型示范意義。

到了2001年，“江蘇曹克明模式”在全國開始推行，客觀上給“張家界模式”的繼續推行設定了難度。

如果進行對比，“張家界模式”是“條條（垂直）管理模式”，“江蘇曹克明模式”則是“塊塊（橫向）管理模式”。

“江蘇曹克明模式”的貢獻是，在同級黨委和政府內部加大了紀委的力量。1983年，中央要求紀委書記參加同級黨委常委，繼而要求參加同級黨委書記辦公會。江蘇的曹克明是首位省委副書記兼任省紀委書記，提高了司職反腐工作的紀委書記的權重。2001年，“江蘇曹克明模式”在全國開始推行，中央紀委五次全會上明確指出要“逐步做到地方各級紀委書記由同級黨委副書記擔任”。此后，各地普遍采用了紀委書記由同級黨委副書記擔任的模式。

到2006年下半年，地方黨委集中換屆中，紀委書記改由同級黨委常委擔任，而不再是黨委副書記，并且出現了省級紀委書記由中央派任的趨勢。

[評述]

“張家界模式”的創新意義

什么是“張家界模式”的實質呢？表面上，是下派或“空降”紀委書記；從深層次上說，是地方紀委書記的“提名權”由同級黨委調整到上級紀委。張家界市委通過的8號文件中講得很明確：“實踐證明，區縣紀委書記人選由市紀委推薦，經市委組織部考察后按《黨章》規定和干部任免程序任免的做法，效果很好，應當繼續堅持并在實踐中不斷完善?！薄疤崦麢唷钡恼{整還不足以揭示“張家界模式”的實質，其實質應當是：紀檢系統領導體制的垂直化；或者說，是上級紀委領導比重的強化。

從根本上說，“張家界模式”的體制創新，至少是從創新實踐所實現的程度來說，還沒有實現紀檢系統的完全垂直領導，而只是沿著垂直化的方向邁出了重要的一小步，但這一小步，已經顯示出了巨大的體制威力。張家界各區縣競相刮起的一場場“廉政風暴”就是這種體制威力的充分體現。下派紀委書記個人素質是一個因素，但從因果分析來看，導致變化的顯著因素是體制變革而非人的因素。張家界之外的全國各地同級監督難的現狀，都可以從相反的方面證明張家界體制創新對于加強廉政建設的重要性。

“張家界模式”所實踐的紀檢監察體制創新不僅僅停留在實踐上，而是上升到了制度層面，這是非常了不起的。可見，時任張家界市委書記及市委其他領導人有很高的理論水平、創新意識和改革勇氣。而且，“張家界模式”具有科學性，符合監督理論的一般原則。監督要有效，有兩個要素：獨立性和信息對稱性。“張家界模式”是在獨立性方面的重要探索。從原理上來說，2006年下半年開始的地方集中換屆中中央“空降”紀委書記到幾個直轄市的做法，和“張家界模式”是一致的。

與張家界模式相比，曾在十六大之前地方集中換屆中成為主導模式的“江蘇曹克明模式”，實際上是傳統思維的產物，也不符合監督理論的一般原則。江蘇模式絲毫沒有擴大紀委的相對獨立性，簡單升格除了給紀委書記個人帶來職位上的變化外，沒有任何實質性的貢獻。

從監督理論的一般原則出發，有效監督的一個決定性因素就是監督者要獨立于被監督者。根據這個原則，紀檢監察體制改革可以有兩種路向或模式。

一種就是“張家界模式”所代表的路向，即在《黨章》的大框架內，實現紀檢監察系統的垂直化，可以是完全垂直，也可以是中央以下垂直。即使是中央以下垂直，也最好是參照派駐機構統一管理的思路，實現中央以下紀檢機構的整體垂直。具體辦法是：所有要經選舉產生的紀委委員以上領導，都由上級紀委推薦候選人；而非經選舉產生的其他紀委干部的考錄、使用和管理都收歸紀檢系統。中央以下垂直還有一個備選方案，即完善后的“張家界模式”——各級地方紀委書記都由上級紀委提名或推薦。需要完善的地方就是，提名或推薦的范圍可以完全不加任何限制。事實上，提名或推薦權由同級黨委調整到上級紀委是該模式所代表的體制創新中最核心的要素。此外，擴大提名或推薦的范圍，對于提升和改善紀檢系統的人力資源素質只會有好處而不會有任何不利的方面。紀檢機關完全應該有這個胸襟，而不至于搞“武大郎開店”或近親繁殖。

另一種改革路向就是改革《黨章》所構建的雙重領導體制，從而實現監督的獨立。具體辦法是：紀委和黨委都只接受代表大會的領導。事實上，這個路向的實現也具有越來越大的現實可能性。首先，《黨章》制度演進的歷史就是這個路向。在新中國成立幾十年來，紀委經歷了三個階段：黨委一個工作部門，黨的一個機關并由黨委選舉產生，黨的一個機關由黨的代表大會選舉產生。這種制度變遷的趨勢和這里所主張的紀檢體制改革的第二個路向是一致的。其次，最近一些年來，特別是十六大以來不斷擴大試點的黨代表常任制改革也是這個方向，即黨的代表大會作為黨的唯一最高領導機關正在成為這種改革的目標模式。這種改革的完成，就是黨委和紀委都只接受代表大會的領導，而不是現行的雙重領導體制。