從暫住到居住：深圳人口管理變革

當手持居住證與戶籍人口享有同等的身份、權利待遇時，當手持居住證與戶籍人口享有基本的公共服務時，當新的居住證制度覆蓋包括戶籍人口在內的全部常住人口時，就是真正的居住，至少可以從權利、人格上達到海德格爾所謂的“詩意地棲居”。

2007年5月，深圳市鹽田區將在全區推廣居住證制度，已經實行了23年的暫住證制度行將終結。作為改革開放窗口，深圳特區的各種成功試驗，為其他城市提供了制度樣本，以深圳的一些制度創新來檢視本地區制度現實，早已在各地形成一種風氣。那么，深圳此番探索居住證制度，推進外來人口管理改革，會不會又形成新一波的“深圳效應”呢？

一字之差

在外來人口管理上，深圳走過的歷程可分為三個階段，1984年實行暫住證制度，2006年發布人口管理“1+5”文件，對暫住證管理制度進行改革，減少暫住證類別，降低門檻，簡化程序，明確持證人享有的權利，但實際也沒有跳出暫住證管理模式。今年試行的居住證制度將開始一個新的階段。從暫住到居住，一字之差背后體現出哪些不同呢？

與暫住證制度相比，深圳居住證制度體現了幾方面進步：一是淡化戶籍觀念。居住證強化“居民”意識，而暫住證強調“外來”概念。二是承載的信息量大。居住證承載的信息分為兩個層面，卡面上有姓名、性別等可視信息，卡內芯片上有機讀信息，包括從業狀況、社會保險、婚姻狀況、計劃生育、誠信和違法行為記錄等，而暫住證只記錄基本信息。三是給予市民待遇。居住證持有者將享受諸多市民待遇，辦理以自源為主；而暫住證沒有優惠待遇，在一定程度上存在人格歧視，辦證屬于強制性。四是管理更加人性化。居住證規定辦理時間為進入深圳30天內，改變了過去暫住證制度下凡暫住3日以上均需辦理暫住證的“一刀切”管理模式。從上述幾個方面的進步看，深圳將實行的居住證制度，并不是換湯不換藥，其旨在跳出暫住證的管理模式。

強制還是自愿

取消暫住證是大勢所趨。前一段時間，河南10名律師致信國務院，反映各地政府出臺針對外地人辦理暫住證件的制度屬于越權或違法行為，建議予以取消。但是，不容忽視的是沈陽取消暫住證，推出申報暫住登記證，隨后又恢復暫住證，鄭州也曾走過彎路，主要原因就是在改革措施細節設計，辦證率低是最突出的問題。那么，深圳居住證制度能否避免走“復辟”之路，為其他城市提供一種全新的制度設計思路呢？

一般地說，決定辦證率的因素有三：證件賦予的權利多寡，辦證的方式以及收費的額度。目前，居住證制度已在上海、成都、昆明等城市實行，辦證率并不高。正在草擬中的深圳居住證制度突出自愿辦證和強制辦證相結合，分為A、B類管理，A類為自愿辦證類，以來深務工、創業、生活、有房產等人為主，可在深圳享受和深圳戶籍人口一樣的待遇，享受就醫、上學、租房等一系列服務。持A類證的人才能租住房屋。B類證是強制辦證類，進入深圳30天內必須辦理居住證，否則不能在深圳單獨租住房屋，有效期為半年時間。至于辦證費用，該市公安局有關領導表示，不會超過20元，超出的將從出租屋稅費中出。

以往，由于有牟利的沖動，政府得到巨大的經濟激勵，從而采取強制方式辦理暫住證，辦證率自然不低。一旦失去了強制性，辦證率就會直線下降。而目前這種以自愿為主的辦證方式，可視作深圳摒棄暫住證制度下強制辦證的傳統做法，而是把申領居住證與人們的日常生活緊密聯系在一起，即不申領居住證不得在深圳租住房屋、勞動就業；不申領居住證，不得在深圳開設固定電話戶頭、移動電話、市話通戶頭、銀行賬戶以及燃氣賬戶。這樣，就可以使申領居住證在不實施直接強制的條件下變為自愿而自然的行為。這可能是深圳居住證制度設計的精彩之處。

深圳模式

綜觀各地已實施或擬將實行的居住證制度，其目的主要是引進人才，準入門檻高。如上海于2002年，北京、廣東于2003年先后實行的居住證制度，實際上是人才工作居住證制度。如北京居住證主要適用于具有碩士或碩士以上的高學歷人才、海歸派、中高級管理人才、專業技術人才、藝術人士和在京購買住房并長期居住的投資者，以及在崗位上做出突出貢獻，獲得市級以上榮譽，或因見義勇為致傷殘獲得市級以上表彰的外來務工者、勞動者。上海居住證實施了兩年多后又進行重大調整，適用對象從過去的引進人才擴大到在該市居住的非本市戶籍的境內人員，此后所有在上海具有穩定職業和穩定住所的外省市來滬人員都可以提出申領。浙江從消除城鄉差別出發，去年提出，改革農民工登記管理辦法，加快相關立法，逐步在全省范圍內取消暫住證制度，實行居住證制度。

與北京上海等地實行的居住證制度相比，深圳居住證制度設計的創新之處在于：一是準入門檻低，其對象不分學歷高低，彰顯出其特有的特區包容性。而北京、上海等地的外來人員如果沒有達到當地準入標準，就只能辦理暫住證。二是覆蓋全部人口。適用于包括戶籍人口和非戶籍人口在內的所有居住人口，其他城市幾乎還是針對外來人口。三是合法性。深圳從立法層面上去推行，用立法手段去管理。其他地方大多屬于行政許可，以政府規章形式出現，似與《行政許可法》相悖。四是市民化管理。由于深圳居住證與社保、就業、教育、居住等掛鉤，享受與市民一樣的服務。而一些城市雖然從暫住證變成了居住證，但只是名稱變化，暫住證的功能實質上又被轉移到居住證之中，沒能跳出用行政手段控制人口的做法。

余問有三

從北京、上海等地的暫住證改革，到深圳即將實行的居住證制度，不管是用什么名稱，不管其功能有多少差異，最根本的一點是相同的，就是身份證明。由此，有普通常識的人都不禁會問：

我們需要什么證？居住在同一個國度，生活在這樣一個越來越開放多元的社會，民主、法治已成社會發展的趨勢，我們需要什么證件來證明自己的身份，身份證、暫住證還是居住證？實際上，《居民身份證法》，對人口流動管理的證件問題，作了詳細規定，難道還需要其他證件來證明自己的身份嗎？有身份證可以走遍全國，相信誰都不會否認。但有居住證呢？如你在一個城市生活，按要求辦理了居住證，那你有一天出差、旅行到另一個城市，你拿出居住證有用嗎？答案是否定的。你在一個城市辦了居住證，到另一城市工作，還得辦理。有了居住證，身份證的功能在哪呢？如果說城市管理者的邏輯出發點還停留在方便自己管理上，登記身份證以及現住址已經足矣，辦理居住證就屬多此一舉。

誰是外來人口？各地暫住證、居住證所指對象都是非本地戶籍的外來人口，一些地方規定，不辦證就罰款，甚至規定屬于非法滯留。很明顯，除本地戶籍人口外，都是外來人口。那么，如政府人員從其他城市工作借調、交流來一段時間，是否屬于外來人口，是否需要辦理證件？從理論上說都應該，那政府可能會掉入自己設計的“政策陷阱”。

聽了外來人口的意見嗎？作為公共政策，政府在制定居住證制度過程中必須聽取和反映利益相關群體的意見。居住證所指對象為外來人口，一般處于弱勢的地位，其中大部分處于社會的底層，政策制定者能了解他們的卑微、辛酸和艱難嗎？實際上，全國又有哪個城市真正聽取了廣大外來人口的意見，反映了他們的利益訴求呢？一個好的公共政策必須較好地反映了不同利益群體的訴求，能讓包括外地人在內的所有人受益，這樣才能最大化推動當地的發展和進步。

從暫住到居住，改革任重道遠。廢止暫住證，保障公民平等權利，必定是社會發展的趨勢；加快戶籍管理立法、建立全國統一的戶口登記制度、加快人口管理信息化建設，也必定是戶籍管理制度改革的當務之急。當手持居住證與戶籍人口享有同等的身份、權利待遇時，當手持居住證與戶籍人口享有基本的公共服務時，當新的居住證制度覆蓋包括戶籍人口在內的全部常住人口時，就是真正的居住，至少可以從權利、人格上達到海德格爾所謂的“詩意地棲居”。深圳在人口管理制度改革中想要承載重要的歷史擔當，還有很長的道路要走。