具有獨立主體地位就是檔案館的本質特性

改革開放以來，為適應社會主義市場經濟建設和社會各方面對檔案資源需求日益增長的需要，我國檔案館類型已經突破計劃經濟時代建立的單一國家綜合檔案館結構，一個豐富多彩的檔案館網體系正在逐漸形成。隨著各種類型檔案館的急劇增長，傳統意義上檔案館的本質特性在當前已經難以為繼。面對近年來冠以“檔案館”名稱而又不具有檔案館本質特性的眾多檔案保管機構，檔案界不少人士無奈地將其定性為“檔案室性質的檔案館”、“非檔案學意義上的檔案館”。筆者認為，這種白馬非馬論的定性暴露出檔案館理論滯后于檔案館事業發展的窘境。面對檔案館與檔案室之間原本涇渭分明的界限日趨模糊的現實，為了構建一個和諧有序的檔案事業體系，有必要對新形勢下檔案館的本質特性進行深入探討。

一、傳統意義上檔案館的兩個本質特性

檔案界普遍認為，通過收集、管理和利用對本地區或國家具有長期和永久價值的檔案，為當今和未來的社會各項事業提供服務，是檔案館的本質屬性。檔案館在以下四個方面明顯區別于檔案室：一、檔案館是整個國家、地區或系統、專業的科學文化事業機構；二、檔案館保存本地區、本系統、本專業的檔案；三、檔案館是黨和國家永久保管檔案的基地；四、檔案館面對社會，提供檔案為黨和國家各項工作利用，甚至為國際友人和學者服務。

概括來講，永久保管檔案和對社會提供利用是傳統意義上檔案的兩個本質特性。但是，回顧檔案館事業發展歷史，檔案館的上述兩個本質特性。并不是檔案館建立伊始即同時確立，確立后也不是一成不變的，檔案館的本質特性經歷了一個與時俱進的發展過程。

二、永久保管檔案難以成為新形式下檔案館的本質特性

在建國初期實行計劃經濟的三十多年漫長歲月里，社會上只存在黨和政府建立的各級綜合檔案館，檔案界由此形成了只有國家綜合檔案館才是真正意義上的檔案館的傳統思維定勢。綜合檔案館建立伊始首先確立的是永久保管檔案的本質特性，1956年4月制定的《國務院關于加強國家檔案工作的決定》規定：“各機關的檔案和代管的檔案，非依規定的批準手續，不得任意轉移、分散或銷毀，其中需要永久保存的部分，應當按照統一的規定，分別集中到國家的中央檔案館或地方檔案館保管?！?/p>

隨著社會的飛速發展，作為人們社會活動伴生物的檔案資源，其種類和數量急劇增長，并日益顯示出巨大的社會價值和經濟價值，一些單位紛紛建立檔案館以妥善保管自身形成的檔案。適應形勢發展需要，檔案法規也逐漸突破對檔案館的傳統思維定勢，陸續對多種類型的檔案館予以確認和規范。

1987年9月全國人大常委會制定的《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)，首先確立了檔案館類型多樣化的法律基礎，該法第八條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”

1992年1月國務院批準、國家檔案局發布的《全國檔案館設置原則和布局方案》，進一步把各級各類檔案館具體確認為國家檔案館(包括綜合檔案館和專門檔案館)、部門檔案館和企業、事業單位檔案館三種基本類型。

隨著只有暫時保管檔案職能、具有向國家檔案館移交檔案義務的“部門檔案館”等其他類型的檔案館加入檔案館體系，永久保管檔案已經無法成為檔案館的本質特性。

三、對社會提供利用難以成為新形式下的檔案館本質特性

我國各級綜合檔案館在上個世紀五、六十年代陸續建立時，并沒有立即確立對社會提供利用的本質特性，館藏檔案利用范圍主要限定在為黨政機關工作服務。1960年3月國家檔案局發布的《縣檔案館工作暫行通則》第二十四條規定：“來館利用檔案者，必須有機關介紹信，寫明利用的目的和范圍?！蓖趪覚n案局發布的《省檔案館工作暫行通則》也有相同的規定。

隨著國家進入改革開放新的歷史時期，對社會開放檔案開始逐漸納入國家檔案館的工作職責。1980年3月經黨中央、國務院批準，國家檔案局發布的《關于開放歷史檔案的幾點意見》指出：“一是1949年以前的歷史檔案，即國民黨統治潰滅以前的舊政權檔案，除了極少數部分必須加以限制外，擬向全國史學界和有關部門開放：二是1949年以前的黨的革命歷史檔案，除某些特定部分須限制利用外擬向搞黨史研究的部門開放?！?/p>

1982年11月發布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發國家檔案局關于開放歷史檔案問題的報告》規定：“中華人民共和國成立以前的全部歷史檔案，凡內容不涉及黨和國家機密，無損于國家和民族利益的，均可向國內黨政機關、部隊、團體、企事業單位、科研部門開放，各級檔案館有義務為他們提供服務。”針對許多外國學者、留學生要求利用我國歷史檔案進行學術研究的情況，該文件規定：“為了正確地積極地配合有關部門開展國際間的文化、學術交流，應當本著平等互利、內外有別的原則，既要熱情接待，又要慎重處理?！?/p>

1987年9月全國人大常委會制定的《檔案法》第十九條規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放?！敝链?，國家檔案館最終確立了對社會提供利用的本質特性。

檔案室保管的檔案原則上不對外提供利用、只有檔案館才面向社會提供檔案利用長期被檔案界奉為信條?；仡櫃n案室事業的發展歷史，其實檔案室尤其是機關檔案室與檔案館一樣，也經歷了一個從為機關服務的封閉狀態到逐步向社會開放的發展過程：1961年12月。經中共中央辦公廳同意、國家檔案局發布的《機關檔案室工作通則》第二十二條規定：“管理檔案的人員，應該熟悉機關的歷史和所保管的檔案，了解機關業務，積極提供檔案、資料為機關的領導和各項工作服務。”1983年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《機關檔案工作條例》第二十一條第二款規定：“機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍。對外提供利用需經上級主管機關批準?！?/p>

隨著政務公開的發展，政府信息以公開為原則、以不公開為例外已經成為社會的廣泛共識。為了保障社會公眾的知情權和監督權，2003年8月全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國行政許可法》，以大量篇幅對行政機關行使行政許可權力過程中所形成機關檔案的利用問題作了明確規定，賦予行政機關開放其辦理行政許可過程中形成的機關檔案的職責和義務。該法第五條第二款規定：“有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果。除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開?！痹摲ǖ谒氖畻l規定：“行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱?！痹摲ǖ诹粭l第二款、第三款規定：“行政機關依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監督檢查時，應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄，由監督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權查閱行政機關監督檢查記錄。行政機關應當創造條件，實現與被許可人、其他有關行政機關的計算機檔案系統互聯，核查被許可人從事行政許可事項活動情況?！?/p>

可以預見，隨著社會主義政治文明建設的發展和國家民主法治水平的提高，越來越多的機關檔案室必將適應政務公開的大趨勢向社會開放，對社會提供利用已經不再是檔案館區別于檔案室尤其是機關檔案室的專有職能。

四、以館藏檔案數量、館舍面積等直觀標準來區分檔案館與檔案室跟不上形勢發展的需要

在檔案館的兩個本質特性趨于瓦解過程中，檔案界一直在努力尋找檔案館區別于檔案室新的本質特性。一段時期以來，在保管檔案數量和建筑面積上設限，以此作為建立檔案館的基本標準一度十分盛行：1995年11月上海市人民政府批準發布的《上海市檔案館設置管理辦法》第七條規定“申請設置檔案館的，應當具備下列條件：(一)有符合規定數量的檔案。設置綜合檔案館和專門檔案館要有6萬卷(冊)以上檔案資料，檔案資料卷(冊)長度達到720米以上；設置部門檔案館要有3萬卷(冊)以上檔案資料，檔案資料卷(冊)長度達到360米以上；設置企業事業單位檔案館要有2萬卷(冊)以上檔案資料，檔案資料卷(冊)長度達到240米以上；(二)有符合國家設計規范的檔案館庫房。綜合檔案館和專門檔案館的建筑面積達到1200平方米以上；部門檔案館的建筑面積達到600平方米以上；企業事業單位檔案館的建筑面積達到400平方米以上?！?003年陜西省人民政府發布的《陜西省各類檔案館管理辦法》第六條規定：“設置檔案館應當具備以下條件：(一)省專業檔案館檔案藏量應當達到1，5萬卷(盒、冊)；設區市專業檔案館、企業事業單位及其他類型的檔案館檔案藏量應當達到1萬卷(盒、冊)”。

值得檔案界借鑒的是，與檔案館并稱為社會文化事業三大支柱的圖書館和博物館，目前在立法規范中都沒有對館藏圖書和藏品數量作出具體要求。圖書館界的不少有識之士也不再以實際擁有文獻的絕對數量、館舍面積來評價圖書館的水平，圖書館不再夸耀自己有多少館藏，而是轉而重視本館服務讀者的能力、追求本館擁有和傳遞信息的數量。實踐證明，在檔案館以館藏檔案數量和館舍面積的龐大來區別和傲視于檔案室的思維模式引導下，一方面隨著許多單位檔案室保管檔案數量和建筑面積的急劇增長，導致此標準趨于失效；另一方面又促使檔案館館藏過快增長，館藏鑒定銷毀工作遲遲難以實際開展，有限的業務經費被日趨臃腫的館藏所蠶食，真正有價值的檔案由于館藏魚目混珠而被雪藏，得不到有效的保管和利用。

筆者認為，以館藏檔案數量、館舍面積等直觀標準來區分檔案館與檔案室的思路已經跟不上形勢發展的需要了。透過現象看本質，是探索檔案館本質特性的必由之路。如果我們總是拘泥于館藏檔案數量、館舍面積等檔案館的表面現象，所得出的檔案館本質特性必然經不起實踐的檢驗。

五、應該把檔案保管機構能否對外獨立行使職權、承擔法律責任，亦即具有獨立主體地位，確定為檔案館的本質特性

檔案館事業的飛速發展，需要我們與時俱進地重新探究檔案館的本質特性。隨著一些單位形成的檔案數量和檔案利用量急劇增長，傳統上作為單位辦公室組成部分和附屬機構的檔案室，由于人手和場地所限，越來越難以有效履行管理檔案的職責。檔案工作由于傳統上列入辦公室的職責范疇，也日益對辦公室的其他主要業務工作形成越來越大的牽扯和制約。為了有效履行工作量越來越大、任務越來越重的檔案管理職責，客觀上需要建立一個以管理檔案為本職工作的專門機構，這是近年來一些單位紛紛在辦公室之外另行組建檔案館的根本原因。 國家檔案行業標準《檔案工作基本術語》(DA／T1—2000)2，24把“檔案館”定義為“集中管理特定范圍檔案的專門機構”。筆者認為，法學理論中的“法人”概念和檔案學理論中的“立檔單位”概念，對于理解檔案館的“專門機構”性質具有很大的借鑒意義。1986年4月全國人大制定的《中華人民共和國民法通則》第三十六條規定：“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利承擔民事義務的組織?！痹摲ǖ谌邨l規定：“法人應當具備下列條件：(一)依法成立；(二)有必要的財產或者經費；(三)有自己的名稱、組織機構和場所；(四)能夠獨立承擔民事責任?！痹跈n案學理論中，立檔單位是指構成檔案全宗的國家機構、社會組織和個人。構成立檔單位有三個條件：(一)可以獨立行使職權，能主要以自己的名義對外行文；(二)是一個會計單位或經濟核算單位，自己可以編造預算或財務計劃；(三)設有管理人事的機構或人員，并有一定的人事任免權。上述三個條件是統一和互相聯系的，通常它們是有此即有彼的。但是，其中以獨立行使職權并能主要以自己的名義對外行文為主要條件，是否是一個會計單位和有無人事任免權是參考條件。

循著能否對外獨立行使職權、承擔法律責任這一思路深入分析，筆者發現，從檔案保管機構與其舉辦單位的關系入手，可以比較容易地把檔案館與檔案室區分開來：檔案館是其組建單位的下屬單位，兩者之間是不同單位基于行政隸屬的上下級關系，檔案館本身是一個獨立的組織，可以以自己的名義對外開展活動、承擔法律責任；與此相反的是。檔案室是緊密依附于其舉辦單位的內設機構(通常是設置于單位辦公室之中)，兩者之間是不可分割的整體與部分的關系，檔案室本身不是一個獨立的組織。不能以自己的名義對外開展活動、承擔法律責任。有鑒于此，筆者認為，應當把能夠對外獨立行使職權、承擔法律責任，簡單說，也就是把具有獨立主體地位，確定為檔案館的本質特性，即：具有獨立主體地位的檔案保管機構是檔案館，不具有獨立主體地位的檔案保管機構則是檔案室。這樣一來，隨著形勢發展，檔案館與檔案室之間在傳統本質特性下日趨模糊的界限又可以重新變得清晰起來，在此基礎上，我們才可以進一步構建一個和諧有序的檔案事業體系。

作者單位：北京市檔案局