統籌城鄉：從探索到試驗

[摘要]統籌城鄉是我國在新形勢下為破解城鄉二元結構所做的重大戰略調整。成都市早在2003年10月就開始了統籌城鄉的探索，提出了以“三個集中”為核心，以市場化為動力，以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的基本做法。國家批準設立重慶市和成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是對四年多來成都市統籌城鄉的探索實踐的充分肯定，也是成都市必須承擔的重大歷史使命。文章還對成都市實施綜合配套改革的總體思路進行了探討。

[關鍵詞]統籌城鄉 城鄉二元結構 綜合配套改革試驗區

[中圖分類號]F127.9[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2007）04-0034-05

[作者簡介]閻星(1963—)，重慶人，成都市經濟發展研究院院長，主要研究領域：區域經濟、宏觀經濟、公共政策；高潔（1978—），女，四川內江人，成都市經濟發展研究院研究員，主要研究領域：區域經濟、公共政策。

一、城鄉二元結構與統籌城鄉

城鄉二元結構，是指發展中國家廣泛存在的城鄉生產和組織的不對稱性，它反映了城鄉之間的制度差異，是發展中國家經濟社會不發達的標志。從社會經濟發展史看，城鄉二元結構是各國從傳統社會走向現代化的過渡形態。城鄉二元結構不僅導致了城鄉經濟社會在不同的發展起點上和不同的體制框架內孤立運行，更在事實上將城鄉居民分割為兩個發展機會不公平、社會地位不平等的社會集團，處理不當將會引發激烈的社會矛盾。

由于存在著巨大的經濟社會隱患，城鄉二元結構問題引發了廣泛的理論研究，大致可以分為城鄉非均衡發展理論和城鄉均衡發展理論兩種。城鄉非均衡發展理論強調主導部門優先發展，認為經濟社會可以在優先發展的主導部門的帶動下自然地從二元過渡到一元。其中最具影響力的是劉易斯的二元結構論，他認為破解二元結構的核心問題是傳統部門的剩余勞動力向現代部門轉移的問題，因此關鍵要通過現代化大工業的發展，取得資本積累，使農村剩余勞動力得到充分的轉移。此外，佩魯的“增長極”理論也極具代表性，他認為發展中國家在資金有限的情況下，可以集中力量，努力培育一部分“增長極”，形成“吸引中心”和“擴散中心”，以此來推動經濟的整體發展。城鄉非均衡發展理論以要素自由流動為假設，忽視了不平穩的固化和極化效應，由于發展中國家供求缺乏彈性，按此理論制定發展戰略有造成結構失衡的危險。城鄉均衡發展理論強調城鄉的平衡發展，認為隨著生產要素的區際流動，各區域的經濟發展水平將趨于平衡，因此主張在城鄉區域內均衡布局生產力，空間上均衡投資，各產業均衡發展。但是，受到資本、技術、人才等多種因素的制約，發展中國家難以做到平衡增長理論要求的全面平衡投資，拉美許多國家所推行的平衡發展戰略的失敗，最終使這一理論的價值受到了懷疑。可以看出，目前發展中國家普遍存在的嚴重的城鄉二元結構問題在理論上仍未能得到圓滿解決。

我國在特殊的歷史條件下快速推進工業化，長期實行優先發展重工業的戰略，建立了人民公社制度和計劃經濟體制，實行嚴格的城鄉分割政策，這使得我國的城鄉二元結構在形成機理、演變過程等方面，都具有很大的特殊性，城鄉差異程度尤勝于一般發展中國家。改革開放以來，隨著經濟體制的轉型和發展戰略的調整，這種狀態有所改變，但由于體制和政策的慣性，這種狀態還沒有根本扭轉。城鄉二元結構已經成為影響中國未來全局發展和實現社會和諧的核心戰略問題。

黨的十六屆三中全會提出要按照“五大統籌”的要求全面建設小康社會，并將“統籌城鄉發展”放在“五大統籌”中的首位，是新形勢下發展戰略的重大調整，是實現城鄉關系從隔絕、對立最終走向融合的前提條件和必然過程。統籌城鄉發展轉變過去將城市、農村分開考慮的觀點，把城市融入到區域體系之中，并且始終把農村作為區域的基底，強調城鄉間的要素自由流動、產業協調發展和公共服務均衡化，是一項在理論和實踐中均具有重大意義的全新探索。

二、成都市統籌城鄉的初步探索

成都地處西部，在新的時期既面臨發展的歷史機遇，又存在很多矛盾和問題。一方面，處于產業梯次轉移加快、西部大開發深入推進、工業化和城市化加速發展的重要機遇時期。另一方面，又面臨長期積累形成的直接影響和制約實現全面建設小康社會目標的一些矛盾和問題。如既面臨發達地區競相發展的競爭壓力，同時又必須承擔作為長江上游生態和環境保護的重大責任。同時，在2003年，成都市人均GDP已經接近3000美元的水平，市區單位土地面積上的經濟密度已超出100萬美元的水平，工業化程度也已經達到了工業化后期的階段，按照世界城市化進程的經驗判定，成都市城市化戰略的進程已進入必須把統籌城鄉發展、城市反哺農村、工業支援農業作為未來全面協調發展的主流的關鍵時期。

按照全面建設小康社會和落實科學發展觀的要求，借鑒世界城市發展的經驗和理論，成都市于2003年10月作出“統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化”的重大戰略部署。

（一）基本做法

成都市對統籌城鄉發展所做出的探索可概括為以下幾點。

1.以“三個集中”為核心

（1）推進工業向集中發展區集中。按照走新型工業化道路的要求，制定了城鄉一體的工業布局規劃，通過制定引導政策和建立投資促進機制，強力推進工業向集中發展區集中。將原規模小、布局散的116個工業開發區，調整、歸并為20個工業集中發展區，形成了中心城區與衛星城和中遠郊區，以及工業集中區與工業點的產業梯度布局、錯位競爭的新格局。到2006年末，工業集中度達59.9%。

（2）推進土地向規模經營集中。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，采取轉包、租賃、入股等形式，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經濟組織、農民專業合作組織和種植大戶等形式的規模經營集中。到2006年底，共實施土地規模經營153.8萬畝，全市規模以上農業產業化龍頭企業發展到580家，各類農業產業化經營主體聯系帶動農戶123.5萬戶，占全市總農戶數的59.2%。

（3）推進農民向城鎮集中。遵循“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”的原則，科學規劃建設城鎮新型社區和農村新型社區，配套完善基礎設施，梯度引導農民向城鎮和二三產業轉移。全市共規劃建設600個農村新型社區。截至2006年底，近27萬農民住進了城鎮和農村新型社區。

2.以市場化為動力

（1）推動要素自由流動。一是推動土地要素自由流動。在城市土地方面，建立了統一集中的土地市場，全面實行經營性土地使用權招標、拍賣和掛牌出讓，確保了城市土地出讓的公開、公正、公平和高效。在農村土地方面，完善土地承包經營權流轉辦法，建立了土地流轉過程中的業主投資激勵機制、農戶利益保障機制和政府管理機制，形成了“政府協調、群眾（業主和農戶）參與、社會服務”的流轉機制。二是推動勞動力要素自由流動。建立了城鄉統一的戶籍制度，初步建立了城鄉一體的勞動力市場、就業培訓、就業優惠政策、就業援助、就業工作責任等體系和就業服務網絡，在健全完善城鎮居民社會保險制度的同時，著重抓了征地農轉非人員社會保險制度、農民養老保險制度、農村居民最低生活保障制度和城鄉一體的社會救助制度的建立健全，基本實現了社會保險制度全覆蓋。三是推動資本要素自由流動。積極推進投資體制改革，減少市場準入限制，建立政府引導、市場運作的投融資平臺，先后出臺了《成都市人民政府關于加快成都市投資體制改革的決定》、《關于促進民間投資的若干意見》10多個配套文件，為鼓勵更多的資金參與城鄉建設提供了制度保障。以農村信用社為重點深化金融體制改革，制定了深化農村信用社改革和發展的措施，大力推進全市農村信用社增資擴股、申請央行票據及化解不良貸款工作，增強其服務“三農”的能力。

（2）適度發揮政府對市場機制的調節作用。一是通過城市經營，提高以城帶鄉能力。采取統一經營、政府可調控資源、盤活存量資產和政府特許經營權改革等措施推進城市經營，使城市經濟實力大大增強，帶動農村發展的能力大幅提高。四年來，全市財政對“三農”的投入達到123.6億元，2003年投入6.8億元，2006年達到71.3億元，年年保持成倍以上的增長。二是培育農村市場化主體。強化農業招商引資，先后引進了伊利、蒙牛、匯源等一批大型農業投資項目。2006年到位資金23.5億元，比上年增長57.4%。鼓勵和支持農村專業合作經濟組織發展，現有專合組織總數達1581個。三是搭建平臺，引導社會資金投入農村和農業。組建市級政策性的現代農業發展投資公司和市級小城鎮建設投資公司，采取擔保、貼息、入股、保險等方式吸引社會資金投入農村和農業。

3.以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障

（1）建設規范化服務型政府。一是推進規劃體制機制改革。按照城鄉一盤棋、各項規劃高度銜接和“三個集中”的要求，認真搞好城鄉規劃的編制，初步形成了中心城市——區（市）縣分區規劃、總體規劃——重點鎮總體規劃——新市鎮建設規劃——農村新型社區及其各個層次的專業專項規劃的、具有成都特色的覆蓋城鄉的規劃體系。按照城鄉規劃編制、管理、監督工作滿覆蓋的要求，從市到鄉都建立了規劃行政管理機構和規劃工作監督機制。二是改革行政審批制度。規范和簡化行政審批，共減少行政審批事項758項，占原行政審批事項的66%。建立了市和區（市）縣政務服務中心，在鄉鎮（街道）和村（社區）建立了便民服務大廳和服務代辦點。三是改革行政管理架構。推進市和區（市）縣行政管理架構改革，先后實施了涉及30多個部門的行政管理體制改革。全面實施鄉鎮綜合配套改革，撤并30%左右的鄉鎮、47%左右的村，精簡鄉鎮機構各類人員5000多名。四是建立公共財政體制框架，強化政府的公共服務職能。積極推進縣鄉財政管理體制改革，完善和規范了財政轉移支付辦法，建立了城鄉一體的公共財政體制框架，加大了對公共服務，特別是農村公共服務的投入。

（2）加強基層民主政治建設。一是開展基層黨組織書記公推直選。采取黨員群眾公開推薦、黨員大會直接選舉的辦法，產生基層黨組織書記。截至2006年鄉鎮換屆前，全市1/3的鄉鎮（74個）、90%以上的村（社區）開展了公推直選。二是全面推行“三會”、“三務”開放。全市共開放各級黨委常委會（全委會）、人大常委會、政府（部門）常務會1200余次。按照內容明細化、形式多樣化、程序規范化要求，實現了黨務、政務和村（居）務公開全覆蓋。三是積極推行社會評價。全面引入民主測評、民意調查、述職評議、線型分析等，形成了“下評上、民評官、基層評機關”的社會化評價機制。

（二）探索取得的成效

1.對化解經濟增長與資源環境承載能力之間的矛盾做出了有益的探索。首先，成都市統籌城鄉的探索遵循了工業化、城鎮化、農業現代化發展的規律，促進了三次產業互動，推動了經濟持續快速發展。2006年，全市實現地區生產總值2750億元，比2002年增長65.8%；全口徑財政收入489億元，其中地方財政收入278.4億元，比2002年分別增長2.2倍和2.1倍。其次，成都市統籌城鄉的探索兼顧資源有效利用和環境保護的要求，“三個集中”遵循產業集中、人口集聚、集約開發的原則，有效地節約了土地資源、保護了生態環境。2006年，全市萬元地區生產總值能耗比2003年下降11.3%，2003年以來，全市排污總量減少了23.31%。

2.對解決“三農”問題做出了有益的探索。一是農業穩定增收的機制初步形成。以土地向規模經營集中為手段，以農業產業化經營為核心，加快了現代農業發展，促進了農業增收。據統計，實施規模經營的土地每畝增收600元。二是農民持續增收的機制初步形成。通過加快農村富余人口向城鎮和二三產業轉移，推動傳統農業向現代農業轉變，促使農民的收入結構由過去單一的種糧收入轉向多元收入，形成了持續穩定增收的機制。2006年全市農民人均純收入達到4905元，比2002年增長了45.2%。三是農村生產、生活條件得到了有效改善。率先在西部實現了縣縣通高速路、村村通水泥（瀝青）路、村村通電話、鎮鎮通網絡。農民集中居住區實現了水、電、氣、道路、電視、電話、網絡等基礎設施建設和就業、社保、上學、醫療等公共服務全面到位。

3.為推動和諧社會建設做出了有益的探索。在農村人口占多數的情況下，沒有農村的和諧建設就沒有整個社會的和諧建設。成都市統籌城鄉的探索，以提高農村公共服務水平、推動城鄉公共服務均衡化為重要著力點，通過一系列改革和政策調整，建立起城鄉一體的就業體系、城鄉一體的社會保障體系、城鄉一體的科教文衛等社會事業發展機制，促進了城鄉居民共享改革發展成果，比較好地解決了當前影響社會和諧的突出問題，例如轉移農民及失地農民的就業、社會保障以及農村“讀書難、讀書貴”、“看病難、看病貴”等問題。

三、對成都市實施統籌城鄉

綜合配套改革試驗總體思路的思考

當前，全國的改革與發展正處于一個新的轉折時期，而綜合配套改革試驗區是我國改革向縱深推進的戰略部署。6月7日，國家發展和改革委員會批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是對四年多來成都市統籌城鄉的探索實踐的充分肯定，也成為成都市必須全力承擔的重大歷史使命。

（一）成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的戰略意義

1.從新時期發展的現實問題看，是破除城鄉二元結構的迫切需要。由于在產權制度、戶籍制度、就業制度、價格制度、財稅金融制度、福利保障制度和教育制度等方面缺乏統一的制度安排，我國的城鄉二元結構日益嚴重，成為新時期發展中關鍵性的制約因素。中央把“統籌城鄉發展”放在“五大統籌”中的首位，就是要抓住統籌城鄉這一關鍵，破除城鄉二元結構。西部地區是我國主要的貧困地區、民族地區、邊疆地區和生態脆弱地區，是我國城鄉二元結構最突出、區域經濟發展滯后的區域。成都具有典型的西部地區城市特征，同時又在統籌城鄉發展方面先行一步。因此，在成都市設立全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，探索統籌城鄉發展新模式，對于從根本上破除城鄉二元結構，具有重要意義。

2.從改革進程的階段性看，是由經濟體制改革轉向經濟社會全面變革的關鍵承接點。縱觀我國改革歷程，按改革所涉及的領域和深度，大體可以分為三個階段，第一個階段是圍繞市場化配置資源、提高效率展開的經濟體制改革，這一階段的改革經歷了從對計劃經濟體制進行局部修正的單項式改革到全面建立社會主義市場經濟體制的綜合式改革；第二個階段是從經濟體制改革拓展到以轉變政府職能為核心的行政管理體制改革；第三個階段，改革的領域進一步拓展，改革模式轉變為按照科學發展觀全面建立社會主義市場經濟體制和建立社會主義和諧社會的全方位的變革，要建立的不只是新的經濟體制、行政管理體制，而且要建立與之相適應的新的政治體制和社會體制。隨著制約發展的矛盾的轉變，改革向縱深發展，由經濟基礎拓展到上層建筑。從上海浦東新區、天津濱海新區綜合配套改革的內容看，在著力于完善社會主義市場經濟體制、擴大對外開放的同時，行政管理體制改革也是其重要的改革內容之一，成都市緊隨其后獲批開展綜合配套改革試驗，處在了改革的第二個階段向第三階段過渡的關鍵點，因此，在成都市全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗中，如何很好地起到承上啟下作用，推動改革向縱深發展，是值得深入研究的重大課題。

3.從國家的戰略布局看，是明確西部經濟發展戰略啟動點、推動區域協調發展的必然選擇。綜合配套改革是中國區域經濟發展新的戰略啟動點，是推動地區協調平衡發展的支點之一。目前東西部經濟社會發展存在的差異已成為影響全國經濟協調發展的重要因素之一，上海、天津均位于東部發達地區，其模式和經驗難以在西部推廣，因此，為加快西部發展速度，避免在第三次改革中又出現“東快西慢”的格局，有必要在西部找一個經濟社會矛盾突出、且具有一定代表性的城市來進行試點，在西部找一個支點來帶動周邊區域的發展。成都位于西部最富庶的成都平原，自古以來便是西南地區的政治、經濟、文化、科技、金融、商貿中心，是我國中西部地區最大的都會經濟區和成渝經濟區的重要增長極，發展的首位度、要素的聚集度和市場的輻射力在西部首屈一指。因此，在成都市全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗中，必須充分考慮成都市在中西部的戰略定位和輻射帶動作用。

（二）成都市實施統籌城鄉綜合配套改革的基本方向

由于成都市的綜合配套改革在我國改革進程中處于從經濟體制改革、行政管理體制改革拓展到政治體制改革和社會體制改革的承上啟下位置，因此，在承上方面，必須完成進一步完善社會主義市場經濟體制和推進行政管理體制創新任務，在啟下方面，還必須在政治體制改革和社會體制改革方面做出一定的嘗試。

1.經濟體制改革。從深圳、上海浦東新區、天津濱海新區的經濟體制改革來看，其城市偏向依然較為明顯，市場機制在資源配置中的基礎性作用的發揮依然局限于城市區域，農村土地、人口等要素流動性問題未能得到很好的解決，資本要素大量流向城市，進一步延緩了農村、農業的發展。此次綜合配套改革與以往不同，冠以了“統籌城鄉”這一主題，其目的非常明顯，即是各項改革必須通盤考慮城鄉，必須為統籌城鄉發展服務，因此成都試驗區的經濟體制改革也與以往不同，其目標應是建立城鄉統籌的社會主義市場經濟體制，即建立城鄉統一的微觀經營制度，建立城鄉統一的市場體系，建立城鄉要素平等參與生產和分配的機制。

2.行政管理體制改革。行政管理體制改革是與經濟體制改革息息相關的。在我國傳統的計劃經濟體制下，政府直接參與經濟運行，包攬了包括價格制定、稀缺資源分配及資產經營在內的幾乎所有的經濟活動。建立社會主義市場經濟就必然伴隨著政府職能的轉變，政府需要退出哪些領域、如何退出、退出之后需要行使哪些職能，如何行使等等，均需要通過行政管理體制改革來明確。上海浦東新區的行政管理體制改革力度較大，從創新政府管理體制、提高政府行政效能、強化社會管理和公共服務職能及弱化微觀經濟管理職能等方面進行了大膽探索，成都市通過規范化服務型政府建設在這方面已進行了一定的嘗試，但廣度和深度均有待進一步提高。

3.政治體制改革和社會體制改革。早在20年前，鄧小平就高瞻遠矚地指出，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”。隨著改革的深入推進，進一步完善社會主義市場經濟體制對政治體改革和社會體制改革提出了具體要求，實質性地推進政府轉型直接依賴于政治體制改革和社會體制改革，構建和諧社會、保持國家長治久安的關鍵也在于積極穩妥地推進政治體制改革和社會體制改革。目前，改革已進入了全面調整利益關系的關鍵時期，特別是收入分配差距的不斷擴大，使利益關系問題更具廣泛性和復雜性，城鄉差異所引發的問題和矛盾成為了其中的典型代表。因此，成都市試驗區必須通過政治體制改革和社會體制改革，在全面、合理調整利益關系，實現政府轉型的實質性突破方面發揮示范帶動作用。

（三）成都市實施統籌城鄉綜合配套改革的主要路徑

1.通過“三個集中”構建統籌城鄉的空間格局。成都市統籌實施“三個集中”，是成都市經濟、社會發展到一定程度后所要經歷的一種必然選擇，實踐證明，“三個集中”順應了工業化、城市化的演進規律，是上一階段成都統籌城鄉的探索取得成功的關鍵，因此在實施統籌城鄉綜合配套改革中，必須堅持以“三個集中”為手段和目標。通過工業向集中發展區集中、土地向規模經營集中、農民向城鎮集中，最終形成工業區、農村莊園和城市群構成的統籌城鄉的空間格局，形成生活、生產、生態的優化組合和配置。

2.通過完善經濟基礎發揮統籌城鄉的內生動力。統籌城鄉發展的過程實質上是城鄉一體、統籌推進的新型城鎮化過程。根據國際城鎮化的經驗，這個過程必須付出相應的社會成本和個人成本。社會成本主要應由公共財政來解決；但農民的個人成本只能以市場為主、政府支持來解決。最終，市場力量是決定統籌城鄉可持續性的關鍵因素，是統籌城鄉的內生動力。在上一階段成都市統籌城鄉的探索中，更多的是發揮政府的作用，比如完善規劃體系，進行行政管理體制、財政管理體制改革，加大對農村、農業發展的轉移支付力度等，這些措施在改革初期可以起到很好的撬動作用，但單純依靠政府的力量，改革是不可持續的。因此，對涉及經濟基礎的體制機制進行改革，充分發揮市場力量這一統籌城鄉的內生動力，成為成都市實施綜合配套改革的主要路徑之一，例如如何打破城鄉要素的制度性壁壘，推動其自由流動；如何發揮市場機制在農村農業中的作用。

3.通過完善上層建筑為統籌城鄉提供保障。這里主要涉及行政管理體制改革和政治體制改革，它最終決定了經濟基礎的運行效率，因此說它是保障。一是行政管理體制改革。以構建服務型政府、效能性、責任型政府為目標，重點解決政府應該做什么，什么樣的做法才能提高效率的問題，重點完成兩項改革：第一，構建符合統籌城鄉架構的行政管理架構，在省、市、區（縣）、鎮各級政府的權利劃分，及各級政府的職能機構設置方面做探索。第二，建立以支持農村發展為重點的公共財政體系。二是政治體制改革。民主即人民當家作主，但誰是人民，如何來當家作主卻一直未能得到圓滿解答，是政治體制改革需要解決的關鍵問題。成都市雖然已經進行了一些基層民主政治建設的探索，如基層干部的公推直選、三會三務公開、民主測評等，但還需要進行更深入的研究，以解決上述兩個關鍵問題為著力點，從機制方面進行創新。

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（收稿日期: 2007-07-09責任編輯: 張書啟）