統籌城鄉發展的重大舉措

[摘要]統籌城鄉綜合配套改革的目的，核心是打破城鄉分割的管理體制，找出統籌解決城鄉矛盾的改革思路和方法，逐步消除城鄉矛盾，縮小城鄉差別，實現城鄉一體化。在統籌城鄉綜合配套改革中，急需突破的重點領域和關鍵環節有二：一是對現有土地制度的突破，二是對現有農村金融制度的突破。城鄉差距的縮小必須建立在城市居民和農村居民收入水平和享受社會公共服務水平同時提高的基礎之上。

[關鍵詞]統籌城鄉 綜合配套改革 成都 重慶

[中圖分類號]F127.9[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2007）04-0030-04

[作者簡介]林凌（1926-），山西平定人，中國工業經濟聯合會副會長、中國城市經濟學會副會長、中國企業改革與發展研究會副會長、綜合開發研究院（中國·深圳）副理事長、《開放導報》總編輯。主要研究方向為經濟體制改革、城市經濟、區域經濟。

今年6月7日，國家發改委根據國務院的決定，宣布重慶市和成都市為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區。這是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，國家又批準的兩個綜合配套改革試驗區。這兩個試驗區的主要任務是：從兩市的實際出發，根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進兩市城鄉經濟社會協調發展，也為全國深化改革，實現科學發展與和諧，發揮示范和帶動作用。這是國家為貫徹落實科學發展觀、實現城鄉統籌發展所采取的重大舉措，也是國家依托中心城市推進新一輪改革的又一重要行動。

重慶、成都成為改革試驗區之后，一度引起了當地媒體的熱炒。試驗區的稱呼完全被“新特區”的稱呼所取代。川渝上市股票的價格一度連天上漲，房價也應聲走高，投資者紛紛探聽有什么特殊優惠政策，市民們連連發問：“新特區”給我們帶來什么好處？特別惡劣的是，有一張報紙竟然無中生有，在報道中，把對一位專家關于試驗區經濟結構的采訪，與十只上市股票連同股票代碼一起放在采訪報道之中，造成一種專家借機推薦股票的印象。這些現象說明，人們對試驗區的性質、任務、政策取向還不甚了了。這里，我就有關統籌城鄉綜合配套改革試驗區的幾個問題談談自己的看法。

一、國家設置統籌城鄉綜合配套

改革試驗區的目的

城鄉發展失衡是當前我國經濟社會發展中最為突出的矛盾之一。集中表現為城鄉居民的收入水平、享受社會公共服務水平和文化服務的水平差距越拉越大。從城鄉居民的收入差距看，20世紀80年代中期的差距為1.8：1，1994年達到2.9：1，目前進一步上升到3.2：1，據一些專家測算，實際差距可能在5：1左右。如從地區比較看，東部經濟發達地區農民人均純收入要高出西部6倍以上。從享受社會公共服務的差距看，農村9年制義務教育的普及率遠遠低于城市，醫療衛生資源80%集中在城市，農村處于嚴重缺醫少藥、看病難看病貴的狀態，社會保障體系主要覆蓋城市，農村養老、低保等嚴重缺失。從獲取文化服務的差距看，許多農村還遠離現代文明，甚至處于愚昧落后狀態。從政治民主和政治權力的享有程度看，農民的組織程度很低，表達訴求的渠道很少。

城鄉發展失衡是由城鄉經濟二元結構矛盾加深引起的。城鄉經濟二元結構的存在是人類社會發展過程中必然出現的現象。發達國家經過二百多年的工業化、城市化過程，城鄉經濟二元結構已經消失，城鄉經濟已融為一體。發展中國家正處在工業化、城市化進程之中，城鄉經濟二元結構普遍存在。中國作為發展中國家，城鄉二元經濟結構不僅存在，而且出現加深的現象。突出表現為城市的現代工業部門強勁發展，而鄉村的農業部門則仍處在傳統的小農經濟狀態，生產力低下狀況難以改變；耕地被政府大量低價征用，以農補工、補城現象加劇；農業勞動力涌入城市從事二、三產業，成為建設的生力軍，但他們仍然不能取得城市居民身份，不能享受城市的社會公共服務，甚至他們的合法收入、政治權力常常受到侵犯；城市建設特別是大城市建設，以犧牲農民的土地利益和低廉的農民工工資為代價，發展很快，現代化程度越來越高；而廣大鄉村仍處在交通信息閉塞、居住簡陋、生產生活都遠離現代文明的落后境地；政府對城市的規劃管理有一套正規的體制，而對農村則基本沒有規劃管理體制，即使有所管理，也是城鄉分割，使城鄉經濟、政治、社會、文化發展極不協調。這些長期存在并日益加劇的矛盾，集中表現在困擾我國經濟社會發展以至社會穩定的“三農”問題上。這個問題如不認真加以解決，讓城鄉兩條腿變得“一條腿長，一條腿短”，讓國民經濟跛腳前進，我們的經濟社會發展將形成一個工農失衡、城鄉失衡，工農差距、城鄉差距急劇擴大的危險格局，不但違背了我們縮小以至消滅“三大差別”的目標，其后果也是難以設想的。

如何遏制城鄉發展的失衡現象，加快解決二元結構的突出矛盾？近年來，黨中央一方面在總結我國歷史經驗和借鑒國外經驗的基礎上，提出了以人為本、全面、協調、可持續發展的科學發展觀，把諸多矛盾概括為以城鄉矛盾為主的五個矛盾，提出了統籌解決五個矛盾的方略和建設社會主義新農村的戰略任務；另一方面，采取了一系列解決“三農”問題的政策舉措，使矛盾有所緩解。但問題并不像人們想象的那么簡單。城鄉發展失衡問題的解決，不但要靠中央政府的政策向“三農”傾斜，而且要靠工農、城鄉的直接互動，逐步實現工業反哺農業、城市支持農村的戰略轉變。而要實現這個轉變，最大的障礙就是現行的城鄉分割的體制。而要改變這個根深蒂固的體制，不全面推進各個領域體制的綜合配套改革是很難實現的。為此，中央采取了先試點、后推廣的方法。先設置統籌城鄉綜合配套改革試驗區，通過一、兩個點的改革試驗，找出解決統籌解決城鄉矛盾的改革思路和方法，結合各地實際在全國范圍推廣，達到逐步消除城鄉矛盾，縮小城鄉差別，實現城鄉一體化，從而實現我國全面建設小康社會和社會主義現代化的目標。

二、統籌城鄉綜合配套改革試驗區

為什么選擇重慶和成都

國家所以選擇重慶和成都為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，我認為有以下幾方面的原因。

1.有代表性。重慶、成都地處我國西部，都是特大城市，同時也是城鄉經濟二元結構比較突出、城鄉差距比較大的地區。重慶有人口3200萬，城市人口約為700萬，農村人口2500萬，是一個大城市帶大農村、大庫區的直轄市，城鄉居民收入差距高達4：1，高于全國平均3.2：1的水平；成都人口1200萬，城市人口470萬，農村人口近800萬，是一個大城市帶大郊區的特大城市，城鄉居民收入差距為2.61：1，低于全國平均水平。兩個城市都有較強的經濟、社會、文化實力，具有實施工業反哺農業、城市支持農村的條件。選擇這樣既有大城市又有大農村的地區進行試點，具有相當的代表性。

2.有初步經驗。統籌城鄉發展是黨的十六大提出來的。成都市委市政府，行動快，從2003年開始，就在一個縣進行城鄉一體化試點，接著在全市范圍展開。2003～2006四年間，創造了許多經驗。其中，“三個集中”（工業向集中發展區集中，引導農民逐步向城鎮集中、穩步推進土地向規模經營集中），城鄉統籌政府行政體制改革，解決三農問題等經驗，取得很大成功。全市地區生產總值年均增長16.4%，地方財政收入年均增長55%，市財政對“三農”的投入由2003年的6.8億元提高到2006年的71.3億元，四年共達123.6億元，城鄉居民收入差距由2.66：1縮小為2.61：1，城市登記失業率2006年降為2.8%。成都的改革經驗和提出的問題對全國統籌城鄉發展都有重要的借鑒意義。

重慶市直轄十年來，以很大的精力完成了“三峽庫區”103萬移民的艱巨任務，創造了許多寶貴經驗。為了保護“三峽庫區”的生態環境，在未來十年內，他們還要將庫區200余萬農民轉化成為在“1小時”經濟圈內城市就業和居住的城市居民。重慶過去創造的移民經驗和未來實施的農民轉化為城市居民的經驗，將為我國提供大城市帶大農村的新的路徑和政策舉措。

3.有利于成渝經濟區的建設。成渝經濟區是國家列入“十一五”規劃的跨省市的經濟區。在國家發改委的領導下，成渝經濟區的具體規劃已經正式啟動。成渝經濟區包括了四川和重慶兩省市約20%的面積，80%的人口，90%的GDP，有35個城市，占全國經濟總量5%～6%，是我國西部唯一的可以發揮長三角、珠三角、京津冀那樣全國性增長極作用的經濟區。這個經濟區是以重慶、成都兩個特大城市為極核的雙核經濟區，全國少有的雙核城市群。在重慶、成都進行統籌城鄉綜合配套改革試點，必然會加快成渝經濟區的建設和發展，同時對西部大開發和全國的經濟社會的發展也會產生重要影響。

三、統籌城鄉綜合配套改革的主要內容

我國的城鄉管理體制基本上是城鄉分割的體制。實施統籌城鄉綜合配套改革，核心是打破城鄉分割的管理體制，建立城鄉統籌的管理體制。從重慶和成都這樣的特大城市來看，當前需要配套改革的主要有以下幾個方面：

1.建立城鄉一體的行政管理體制。把市政府有關部門的經濟管理和公共服務職能由只管城市或城鄉分割管理一律向農村延伸，實行統一管理，創造城鄉一體的行政管理模式。

2.建立統籌城鄉的規劃體制。將城鄉分立、多頭分設的規劃部門統一于一個統籌城鄉規劃的部門之中，對城鄉建設中涉及的土地利用、工業園區建設、城鎮建設、城鄉住宅建設、城鄉道路建設、水面和綠地分布、生態環境等進行統一規劃和空間布局。

3.建立覆蓋城鄉的基礎設施的管理體制和投入機制，改善農村交通、通訊、電力、水務等基礎設施條件，形成城鄉一體的基礎設施網絡。

4.建立城鄉一體的公共財政體制，實行擴權強縣體制，推進縣鄉財政體制改革，調整和優化財政支出結構，推動財政資金更多地向社會公共服務領域和“三農”傾斜，完善城市對農村的財政轉移支付辦法。

5.建立城鄉一體的社會公共服務體系和管理體制，包括建立城鄉一體的就業制度、城鄉銜接的社會保障和救助制度、進城務工農民的基本社會保障制度、新型農村合作醫療制度、縣鄉村醫療機構的標準化建設、城鄉教育均衡發展制度、農村文化建設等，推進城鄉社會事業的均衡協調發展。

6.建立城鄉統一的戶籍制度，允許在城鎮已有穩定職業和住所的農民工轉為城市居民，消除農民向城鎮轉移的“門戶”限制。

7.統籌城鄉產業發展。加快發展現代農業、農副產品加工業和農業服務業，大力推進農業產業化經營，形成城鄉一體的產業化鏈條和協作配套體系。

8.加強基層民主政治建設，健全基層自治組織，以產業為紐帶，推進農村專業合作組織建設，大力提高農民的組織程度，調動基層干部和城鄉居民參與統籌城鄉改革試驗的積極性和創造性，推進和諧社區、和諧村鎮建設。

在綜合配套改革中，必須在重點領域和關鍵環節率先突破。當前急需突破的有以下兩個領域：

1.土地制度的突破。我國的農村土地制度已由《農村土地承包法》作出規定。土地所有權屬集體，農民家庭僅有使用權。這一法規既保護了農民免于喪失土地之苦，同時也制造了小農經濟難以向規模化經營發展的障礙。農村沒有市場主體，農村市場經濟也難以發展。四川人均耕地不過0.67畝，即使在現有的條件下，一個農村勞動力至少可以耕種15～20畝。如果能將現行的土地制度進行改革，不但農村可以實現規模經營，為發展現代農業創造有利條件，同時也可解放出大批農村勞動力從事二、三產業。農民承包土地可以流轉，給土地制度改革提供了一個契機。在農業稅沒有取消前，一些進城打工和從事其他非農產業的農民，為了交納農業稅，還主動把土地使用權轉包給他人；現在不交農業稅了，他們認為沒有再把土地轉包的必要，造成土地大面積撂荒現象。現在許多地方著力發展“勞務經濟”，鼓勵農民外出打工，但土地撂荒造成的損失，并不比農民打工匯回家鄉的錢為少。這是人們沒有看到的。為此，在統籌城鄉綜合配套改革試驗中，應在不改變《農村土地承包法》的前提下，充分利用承包地可以流轉的機制，大膽進行土地制度的改革創新。成都推行的“三個集中”，重慶提出的土地承包權可以入股，以及其他地方類似的經驗，都是可以試驗推廣的。如果我們花上若干年的時間，解決了土地適度集中的問題，消失了土地撂荒的問題，充分發揮了農民宅基地的潛力，加上有政策鼓勵的土地整理，中國的耕地面積實際上將會有相當規模的擴大，人均耕地面積也會有相當規模的擴大，這種情況，將為現代農業的發展創造極為有利的條件，會為我國糧食安全提供更為有力的保障，也會為工業建設、城鎮建設、基礎設施建設、居民住宅建設、生態環境建設等提供必要的土地支撐。

2.農村金融制度的突破。農村是我國金融制度的弱點和盲點。在城市里，無論企業和個人，只要有相應的抵押物，都可向銀行獲得貸款。在農村則不然。農民只有存款的義務，而無貸款的權力，因為他們沒有相應的抵押物。農民最值錢的物品是土地，但恰恰只有使用權而沒有抵押價值。在這種情況下，便形成農民的小額結余聚集成大額存款而流向城市，流向發達地區。據我們調查，四川的貧困縣儀隴，2006年農民在銀行的儲蓄存款余額達36億元，這是一個很不小的數字，但對農業和農民的貸款余額僅為6.7億元。農民有存款而不能貸款，這就是農村發展的最大癥結之一。如果讓這種狀況持續下去，不但在土地上，而且在資金上延續農村支持城市、西部支持東部的格局，農村特別是西部農村很難有出頭之日。從現行金融體制看，我們不能期望國家政策性銀行、商業銀行、甚至農村信用社，能給農民帶來什么好處，因為他們是為賺錢的，不是為窮人的。農村只能另起爐灶，建立農民自己的銀行，自己的存款能自己貸的銀行。現在政府提倡在農村建立鄉鎮銀行，有些地方正在推行孟加拉諾貝爾獎獲得者穆罕默德·尤姆斯博士的農村信貸經驗。我認為這是很好的機遇，試驗區應抓住這個機遇，突破現有銀行體制的束縛，大膽進行理論創新和實踐創新，走出一條農村金融的新路來。

四、發展是統籌城鄉

綜合配套改革試驗的第一要務

統籌城鄉綜合配套改革試驗區的主要目標，是在一定時間范圍內，最大限度地縮小本區域的城鄉差距，包括縮小城市居民和農村居民的收入差距，縮小城鄉居民享受教育、衛生醫療、社會保障、文化生活等社會公共服務的差距，縮小城鄉居民生活方式和生活質量的差距，實現城鄉勞動力比較充分的就業。概括起來說，就是城市和農村要在基本面上同時實現全面建設小康社會的目標。

這里所說的差距縮小，是在共同提高城市和鄉村居民的收入水平和享受社會公共服務水平的基礎上的差距縮小，是在高水平基礎上的差距縮小。如果只強調農村居民收入水平和其他水平的提高，而忽視城市居民收入水平和其他水平的提高，盡管城鄉差距可以縮小，但必然要影響城市居民的積極性；如果只重視城市居民的收入水平和其他水平的提高，而繼續忽視提高農村居民收入水平和其他水平，城鄉差距不但不會縮小，反而差距會繼續擴大，這必然會從根本上偏離統籌城鄉綜合配套改革的方向。因此，統籌城鄉綜合配套改革試驗必須把差距縮小建立在城市居民和農村居民收入水平和享受社會公共服務水平同時提高的基礎之上。而要做到這一點，就必須把發展作為統籌城鄉改革的第一要務，把著力點放在大大提高整個試驗區的經濟實力上。

把發展作為統籌城鄉綜合配套改革的第一要務，必須以統籌城鄉改革為動力，大大提高整個試驗區的經濟實力。實行兩條腿走路的方針：一條腿是加速工業化和城鎮化的進程，另一條腿是加強社會主義新農村建設。

從我國總體狀況看，全國已進入工業化的中期階段。2006年國民生產總值達到20.9萬億元，財政收入達到3.9萬億元，經濟總量居全球第4位，進出口貿易居全球第3位，外匯儲備1.2萬億美元，居世界第一位。在總體上我國已初步具備“工業反哺農業、城市支持農村”的條件。為此，中央采取了一系列哺農、支農措施，如取消農業稅，對生產糧食的農民實行補貼，取消農村九年制義務教育多種費用，實行政府為主導的農村合作醫療制度，在部分農村試行最低生活保障制度等。但從各地的具體情況看，要實施“工業反哺農業、城市支持農村”的政策，以較大地改變“三農”面貌，實力還遠遠不夠。如我國已有1億多勞動力進入城市，但要把他們從農民工轉化為城鎮居民，使他們的家屬能夠進城，有房住，子女有學上，能享受城市居民的社會公共事業服務，城市還需要做極大的努力才能做到。為了吸收更多的農村勞動力到城市就業，今后的城鎮化率若以每年增長1%計，20年內還將有近3億農村人口（1億農村勞動力）進入城鎮。對這些新進城鎮的農民不但要為他們提供就業崗位，還要為他們轉化為城鎮居民提供各種社會公共事業服務。如果我們不加快工業化和城鎮化步伐，提高城市的經濟實力，這些都很難做到。所以工業化、城鎮化這一條腿必須走快走強。

有些人以為，只要加快工業化、城鎮化，放開農村戶口，讓農民進城，“三農”問題就可迎刃而解。實際上是做不到的。從我國的情況看，即使今后20年以每年1%的城鎮化率推進城鎮化，20年后，我國仍將還有4億多農民勞動和居住在農村，這個數字幾乎相當于共和國建國初期的全國總人口。為此，我們還必須堅定不移地進行社會主義新農村建設，特別是現代農業建設、改善農村基礎設施和教育、衛生、社會保障、居住、生活、文化、環境等建設，大大提高農民的收入水平以及生產和物質文化生活的現代化水平。為此，社會主義新農村建設這一條腿也必須走快走強。

（收稿日期: 2007-07-29 責任編輯: 張朝中）